終章 日本構建能源安全體系的邏輯與思想

  日本業已實踐和臻於成熟的能源政策及其體系，既非一蹴而就的戰略構想，亦非本來就有的既定方針，更非亦步亦趨的模仿，而是漸次制定、修改、調整的產物。日本國內能源雖極其匱乏，但其通過政策設計和制度安排，舒緩、規避了不同類型的能源約束，並使日本經濟系統在各種能源風險的影響和衝擊中保持了很強的「適應性」和「恢復力」。因此，深度分析和研究日本規避能源約束的政策策略及其效果，可為能源約束型國家提供政策借鑑。[1]

  一、日本規避能源約束政策的歷史邏輯

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  日本的能源政策是其為解決和應對戰後分階段出現的各種能源約束問題，逐漸制定並不斷積澱的產物。日本為應對、解決不同歷史階段出現的諸多能源約束，其政策的目標、手段以及價值取向都要相應變化和調整。日本的能源政策是動態語境下的概念，其演進路徑是隨著能源問題和時代要求的變化而漸次發展形成的（見下圖終-1）。

  圖終1 戰後日本能源政策的演進路徑

  註：〇是第一次石油危機和第二次石油危機時的最高價格（11.65美元/桶、35.9美元/桶）。資料來源：此圖是依據以下資料編制而成。

  1.尹曉亮：《戰後日本研究》，北京：社科文獻出版社，2011年版。

  2.經濟產業省：《能源白皮書》（2004—2008年版），東京：行政出版社。

  （一）制定以煤炭為主的增產政策應對「供應」約束

  煤炭、石油和電力[2]等能源的供應危機是戰後日本經濟復興中最大的「瓶頸約束」。日本為確保經濟發展所需的能源動力，選擇具有「國家管制」和「行政計劃」特徵的能源配置框架，確立優先加強能源「量」的增產和供應而非「利潤」和「效益」的政策目標，運用行政約束、法律強制、精神動員等多元化的政策工具，以期解決當時日本所面臨的能源供應不足、結構消費不合理、空間配置不集中等問題。日本舒緩和規避能源「瓶頸約束」的政策構想「路徑依賴」於統制經濟思想。

  在煤炭方面，日本為突破因能源供應不足而導致的瓶頸約束，從勞動力、生產技術、資本投入、公民參與等方面入手，確立了以煤炭為中心的「官民一體」增產政策體制。一是，制定煤炭緊急增產對策。為應對煤炭的急劇下降，日本先後於1945年、1946年、1947年，制定了《煤炭生產緊急對策》[3]、《煤炭緊急對策》[4]、《煤炭非常增產對策綱要》[5]。二是，設置煤炭廳，促進決策效率。煤炭廳的設立標誌著日本對煤炭生產的行政管理從原來的多元化管理轉變為一元化，這不僅相對降低了行政管理的成本，更提高了煤炭增產的決策效率。三是，推行「傾斜生產方式」。「傾斜生產方式」是傾斜性地把鋼鐵優先用於發展煤炭行業，扶植恢復煤炭生產，再把煤炭資源投入到鋼鐵行業，以此循環擴大，最終達到擴散至其他行業。該方式作為一種產業結構調整政策，它打破了煤炭和鋼鐵生產互為前提的怪圈，促進了戰後日本經濟的復興和重建。四是，在民間開展煤炭增產運動。日本通過教育宣傳促進了各煤炭礦廠企業和民間自發開展增產運動。[6]從1946年春開始，相繼在北海道州、九州出現了「祖國復興煤炭增產運動」「救國煤炭增產運動」等。戰後初期湧現出的這股民間煤炭增產復興運動，對於日本經濟復興起到了一定的積極作用。

  日本戰後初期的能源增產體制選擇了「統制體制」和帶有社會主義特徵的「計劃體制」，其核心思想是追求和重視能源「量」的增加，而不是重視和追求企業「利潤」和「效率」。然而，「路徑依賴」下的這種能源國家管制體制，隨著日本封閉型經濟體制的對外開放以及世界能源革命的爆發，轉變「煤主油從」政策體制也就成了競爭中的一種挑選。

  （二）制定「油主煤從」型的能源政策應對調整「結構」約束

  20世紀60年代，經濟高速增長與能源大量需求的矛盾，使原有「煤主油從」的能源結構及其政策體系難以存續，這就客觀上要求日本亟須把「煤主油從」能源結構向「油主煤從」轉變。然而，任何一次能源結構的調整和變化，都是不同行業、不同市場主體和不同人群利益此消彼長的過程。這就意味著在能源結構調整和變化的進程中，能源政策改革不可能是一蹴而就。事實上，日本轉變能源消費和供應結構，推行「油主煤從」型的能源政策是在向歐洲派遣「能源政策調查團」[7]、實施「貿易外匯自由化」[8]、成立「能源討論會」[9]和「綜合能源部會」的基礎上，漸進性地培育和發展新型石油產業的。

  一是，頒布實施《石油業法》。1962年5月頒布的《石油業法》標誌著日本能源政策的基本發展方向已確立為「以石油為主的綜合能源政策」，該法「為國產原油、自主開發原油的交易，提供了制度框架」。[10]二是，組建共同石油公司。日本石油政策的最大目標是培養本國的石油資本，通過合併、重組中小規模石油企業，組建聯合石油銷售公司。[11]日本出於對能源供應方面的安全保障、改善石油流通秩序和原油進口自由化等方面的考慮，對亞洲石油、東亞石油、日本礦業三家公司合作重組進行了積極引導和協調。1965年，三家公司的銷售部門合併組建成了共同石油公司。1968年，以共同石油為基礎，三家公司又組建了共同石油集團。[12]三是，設立石油資源開發股份公司。1955年為解決石油資源開發股份公司資金短缺的問題，政府把持有帝國石油股份公司的股份，以實物出資的形式轉讓給石油資源開發股份公司，其售價充作政府提供的資金。[13]四是，頒布《石油開發公團法》。1967年，日本頒布了《石油開發公團法》。該法規定了石油公團的主要業務如下：為海外石油勘探企業所需資金進行出資或提供貸款；為海外石油勘探及冶煉企業提供債務擔保；出租石油勘探所需的機械設備；為石油勘探及冶煉提供技術指導；為國內石油及天然氣的勘探，進行地質結構調查。[14]該法的頒布標誌著促進石油開發的主體——石油開發公團正式成立運營。另外，必須說明的是日本除為確立「油主煤從」能源體制進行政策設計外，還對發展原子能[15]與天然氣[16]等能源進行了政策扶植，此舉為日本能源消費多元化奠定了基礎。

  以「油主煤從」型能源政策體制代替「煤主油從」型能源政策體制，是兩種「體制競爭」的必然選擇。推動「兩種體制」演變，並使二者產生「體制競爭」的主要因素，是世界能源革命帶來的石油全球化、市場化以及日本經濟體制由統制封閉型向相對自由開放型的轉變。

  （三）制定能源危機管理政策應對「地緣政治」約束

  1973年爆發的石油危機對日本而言是戰後第一次國家危機，整個國家特別是在「能源配置」方面，出現了政府失靈、市場失效、心理失衡的「三失」效應。對此，日本從行政、法律等方面對危機進行了相應的制度安排、政策設計，以期強化危機管理水平、提升危機管理質量。從應對石油危機的時間序列而言，日本應對危機的政策措施分為事前管理和事後管理。事前管理可視為預防性的政策，屬於體制性管理，事後管理可視為應急性的對應，屬於無預防性管理。

  （1）應急能源管理政策

  日本在處理第一次石油危機時的應急措施都是以「緊急石油對策推進本部」「國民生活安定緊急對策本部」「以資源和能源為中心的運動本部」等三大應急機構展開實施的。三大機構通過行使應急性權力，先後制定並實施了8項[17]緊急對策，以應對第一次石油危機帶來的影響。8項應急措施，從內容而言，主要是從石油供應、消費限制、價格控制、行政分配等角度實施的；從空間而言，既有國內應急措施又有在海外實施的緊急外交斡旋；從時間而言，雖在時間上有序次之不同，但相互之間並不具有替代性，而是疊加式的實施；從性質而言，既有政府號召及行政指導性措施、政府政令，也有法律法規措施以及外交措施。

  （2）預防能源管理政策

  日本為建立常態的、完備的能源危機管理體系，避免因制度缺失、決策失誤和管理錯位等原因導致能源危機帶來災難性的嚴重後果，從行政政策、法律政策等方面進行了相應的制度安排。

  其一，行政政策安排主要是表現在5個方面。一是，制定加強與產油國的合作關係政策。20世紀70—80年代，日本努力構築與中東產油國的「良好」關係大多是在雙邊框架下進行的，其外交策略除了政治上公開表明「親阿拉伯」政策外[18]，更重要的是在經濟上提供資金、技術等援助。二是，積極參與國際能源合作政策。日本參與了「能源協調小組」的籌備和組建、「國際能源計劃協定」的起草和修改、「國際能源機構（IEA）」[19]的設置和完善等工作。此外，日本還與美、德、法等國家簽署了雙邊能源技術合作協議。[20]三是，制定並實施節能政策。在節能管理方面，日本從中央到地方都建立了一套完備的管理機構和諮詢機構，專門研究節能問題。四是，推進替代石油政策。日本早在1973年12月，就提出了以新能源技術的研究開發為核心而實施的國家級項目「陽光計劃」。之後，於1978、1989年先後制定了「月光計劃」「地球環境技術開發計劃」以期「稀釋」能源風險。五是，制定石油儲備政策。日本的石油儲備採用官民並舉式的共同儲備。能源儲備政策起到了對能源價格風險的「舒緩」作用。

  其二，法律政策安排。法律作為一種制度安排，是一個特定歷史階段的產物。日本通過各種能源立法，以強制性、權威性的手段確保了能源行政政策的有效實施，並把對能源危機的管理納入到了法制化、常態化、長期化的軌道。縱觀日本在兩次石油危機期間制定並頒布的各種行政性的能源政策，可發現幾乎每一個重要的行政性能源政策都對應著一部與之相關的法律。這些法律的構建既是日本能源危機管理的法理依據，又是行政能源政策順利制定和實施的具體保障。目前，日本逐步形成了以《石油儲備法》《石油替代法》《能源利用合理化法》《石油供需合理化法案》《國民生活安定緊急措施法案》以及在電力、煤炭、新能源方面的相關立法為主要內容，相關部門的「行政實施令」等為補充的能源法律體系。[21]

  日本通過制定與完善能源法規體系，不僅嚴格控制了各行業與全社會對能源需求的大幅增長，還把能源替代、能源儲備、節能減排、開發新能源等納入到了法制化、規範化和長期化的軌道，這對能源危機起到了防火牆作用。

  （四）制定以3E協調為中心的能源政策應對「環境」約束

  日本能源政策從戰後到現在經過近60年的歷練，政策目標也從未擺脫經濟復興期的能源供應約束、經濟高速增長期的能源結構約束以及兩次石油危機的能源「地緣政治」約束等目標，到20世紀80、90年代（國際能源形勢相對穩定時期），發展變化成了既要謀求能源安全也要確保能源效率、環境保護的多元化目標。日本如何維繫能源供給的安全和成本的最佳平衡、能源消費和環境保護的相互協調，即3E[22]協調關係，成為日本的新課題。

  在應對環境污染方面，日本為減少因大量使用化石能源而導致廢氣排放物的增多，提出了「新能源立國」目標，並相應制定頒布了一系列政策法規。支撐「新能源立國」戰略的政策主要由《促進石油替代能源的開發以及導入的法律》（簡稱《能源替代法》）、《長期能源供求展望》以及《促進新能源利用的特別措施法》（簡稱《新能源法》）三部分構成。《新能源法》是《能源替代法》的延伸和發展，二者是新能源政策貫徹實施的法理依據，《長期能源供求展望》是新能源政策的指南、方向和目標。

  《能源替代法》頒布於1980年，該法只是對石油替代能源的種類（主要包括煤炭、原子能、天然氣、水利、地熱以及太陽能、廢棄物、餘熱等）進行了說明，並沒有對「新能源」概念進行清晰的詮釋和界定。1980年的內閣會議上，日本確定了10年後的「石油替代能源供應目標（1990年）」。[23]1994年，日本內閣會議又通過了「新能源推廣大綱」，大剛第一次正式宣布日本要發展新能源及再生能源，呼籲政府全力推進新能源和再生能源，儘快使私人企業、一般民眾了解該政策。《新能源法》[24]共3章14條，基本框架主要是由與新能源利用相關的「基本方針」「指導和建議」以及「促進企業對新能源利用」三大部分構成。該法明確了政府、新能源的利用方、新能源的供應方及地方公共團體等各主體所應具有的職能和範圍。[25]《長期能源供求展望》是通商產業大臣（現在稱為經濟產業大臣）的諮詢機構「綜合能源調查會」從長期能源需求的角度，對日本能源的供需狀況以及安全進行預測和總結，是「日本能源政策的指南」。[26]

  在成本方面，日本通過採取一系列放鬆規制等措施促進石油、煤炭和電力等能源領域的市場化，以期建立一個低成本高效率的能源供需系統。在價格機制改革方面，日本政府在妥善處理不同利益群體的關係、充分考慮社會各方面承受能力的情況下，積極穩妥地推進能源價格改革，逐步建立能夠反映資源稀缺程度、市場供求關係和環境成本的價格形成機制。日本逐步推行的石油、電力市場化改革，不僅及時反映了國際市場價格變化和國內市場的供求關係，而且還促進了能源產業的高效化。

  （五）制定《新國家能源戰略》應對能源價格飆升

  「9·11」後，全球能源競爭異常激烈，國際原油價格不斷飆升，資源民族主義情緒日益高漲，這讓日本政府意識到只有加大在石油勘探和開發上的投資，擴大海外權益和原油保有量，才能獲得能源安全。為此，日本於2006年5月制定了《新國家能源戰略》，以應對國際能源形勢的巨變。該戰略的指導思想是「整體規劃、宏觀有序、目標明確、整體最優」。從宏觀結構上看，新戰略是由許多獨立運行的諸如核能系統、節能系統、新能源開發系統、能源儲備系統等子系統組成的複雜系統；從微觀運行機理上看，每一個子系統都按時空序次，從不同角度運行。

  日本認為能源風險主要來自三個方面：能源需求旺盛和高價位長期並存、中長期影響穩定供應石油天然氣的變數增加、能源市場上的風險因素的多樣化和多層次化並存。鑑於此，日本制定了以「實現日本國民可信賴的能源安全保障」「通過解決能源環境問題，構築可持續發展的基盤」「為解決亞洲和世界的能源問題做貢獻」為基本目標的新戰略。新戰略將這三大基本目標可細化為五個子目標值。[27]為實現該目標，新戰略認為應從「實現世界上最優的能源供求結構、綜合強化能源外交和能源合作、完善能源危機管理」三個方面制定相關措施。

  其一，為實現世界上最優的能源供求結構，日本制定了四大能源計劃。[28]一是，節能領先計劃。其目標是到2030年，單位GDP能耗指數在2003年的基礎上至少再下降30%，能源消耗指數達到70%。二是，運輸能源的計劃。計劃運輸部門到2030年，對石油的依賴度降至80%。三是，新能源創新計劃。計劃到2030年，將太陽能發電成本降至與火電相同的水平，通過生物能和風能提高在當地發電當地生產促進區域能源的自給率。該計劃還規定到2030年石油在一次能源總供給中的比率從現在的50%左右下降至40%。四是，核能立國計劃。日本計劃到2030年的核能發電量占到總電量30%—40%。

  其二，加強與亞洲國家在能源和環境領域的合作。日本推行亞洲能源和環境合作，主要通過以下三個方面進行[29]，即降低亞洲能源消耗量、加強與亞洲進行新能源合作、在亞洲推廣煤炭的潔淨化技術。

  其三，完善對緊急情況的應對機制。首先，強化以石油產品為中心的石油儲備，兼顧推進天然氣儲備制度，根據當前的能源形勢重新考慮制定更符合現有能源狀況的應對措施。其次，加強天然氣的緊急對應體制。開展天然氣供應中斷應對機制的可行性調查，探討建立天然氣的緊急狀況應對體制。再次，加強危機應對措施管理，協調緊急情況下各能源產品應對方案的橫向協調與合作。在2008年前，要求對各能源企業的緊急應急機制進行全面檢查，並強化企業與企業之間在能源危機管理發生時的互助機制。

  其四，強化能源技術戰略。日本認為，安全問題和環境問題的解決必須通過科技創新才能解決，而科技創新必須要依靠官民合作完成。故此，新戰略提出以政府和私營企業的共同努力為基礎，在以節能為中心的能源相關技術領域力爭成為世界的領先者的目標。為實現該目標，日本提出了能源技術戰略[30]，即從2050年、2100年超長期視角出發，提出到2030年應該解決超燃燒技術、超時空能源利用技術、未來民用和先進交通節能技術、未來節能裝備技術等技術課題。

  概言之，戰後日本應對不同能源約束形式而制定的能源政策是相當複雜的系統工程。按能源類別，可分為煤炭政策、石油政策、原子能政策、天然氣政策、新能源政策等；按政策性質，可分為節能政策、石油替代政策、能源儲備政策、進口多元化政策等；按照政策約束程度，可分為能源形勢展望、政府報告、激勵措施、能源政令和能源法規等。上述諸能源政策的疊加便構成了當前的日本能源政策體系，而這種疊加並非是一朝一夕、一蹴而就地完成的，而是根據日本國內外能源環境的變化經歷了無數次廢止、增修和調整的結果。

  二、日本構建能源安全政策的空間邏輯

  日本的一次性能源自給率僅為16%，1973也有幾乎100%的天然氣和煤炭、99.4%的石油依賴進口。[31]即使如此，日本在世界經濟發展史上仍創造了兩次「奇蹟」，其中一次就是日本比其他發達國家更為順利地渡過了第二次石油危機。[32]而且，21世紀初，儘管國際原油價格不斷飆升，但這既沒有誘發日本出現嚴重的通貨膨脹，也沒有造成企業利潤的急劇下降、失業率的上升，各經濟指標不但沒有很大的波動，而且還走出了長期經濟蕭條的困境。懸在日本經濟「頭上」的能源「達摩克利斯之劍」並未落下，顯然，日本規避能源風險的能力和實力已達到了相當的水平。

  日本在空間緯度上，通過不斷地整合物質資源、社會資源以及精神文化資源，漸次地打造能源安全平台。能源具有戰略性和商品性的雙重屬性，戰略性是商品性的衍生屬性，商品性是其基本屬性。這裡擬以能源的商品性為視角，以能源的開發、生產、進口、流通、消費以及儲備等環節作為研究框架，重點論述日本構築各能源安全鏈條的政策選擇及其價值取向。

  （一） 「減低、規避」能源風險政策

  「減低、規避」能源風險政策主要表現在能源生產和開發環節上。日本在開發環節上的能源政策具體又主要體現在海外及國內兩個層面。在海外，日本積極推進能源自主開發政策；在國內，制定新能源開發和應用政策。前者的政策取向是降低能源風險，後者的政策取向是規避能源風險。

  近年，國際原油價格飆升不止、全球能源消耗的與日俱增及能源消費格局的悄然變化使能源安全問題日益凸現。在此背景下，日本通過加大自主開發的力度和強度，增強在海外能源生產和供應的話語權，避免因輸出國單方面停止能源供應而造成的影響，從而降低能源風險。

  日本為順利推進海外能源自主開發政策，在策略上進行了以下三點考量。其一，努力構築與資源國的合作關係。日本加強與資源國的合作主要是以「雙邊和多邊框架」為平台，在政治、經濟和文化領域，靈活運用自由貿易協定（FTA）談判和閣僚政治對話，藉助ODA（政府開發援助）、直接投資、人才培訓和技術交流等手段展開的。其二，將能源開發納入資源國的經濟建設中。在具體開發援助項目的設置上，日本是很注意研究受援國自身制定的發展戰略的，在事先調查的基礎上，通過精心設計，既照顧到受援國政府對基礎設施建設、制度建設等領域投入的要求，又較為關注教育培訓、醫療衛生等惠及普通民眾的領域。此舉給資源國留下了良好「形象」，從而也相應地減輕甚至屏蔽了日本在資源國進行自主開發所受到的各種阻力。其三，提升日本國內能源企業的競爭實力。在全球資源競爭日益激烈的情況下，日本把國內最大的石油資源開發商「國際石油開發公司」與「帝國石油公司」先以聯合控股的形式重組成立了「國際石油開發帝石控股公司」，計劃到2008年前將完成經營資源和資本的全面整合。[33]其目的是要培育在國際石油開採領域具有強大競爭能力的骨幹企業。日本政府還藉助日本國際協力銀行、日本貿易保險公司等機構，為石油企業對海外石油等資源進行開拓，提供保險和融資上的優惠。

  經過上述政策的實施，日本海外原油自主開發率從1970年的10%，到2005年達到了16%左右，石油海外自主開發量也從1970年的2億kl，增加到了4億kl（見圖終-2）。日本在2006年出台的《新國家能源戰略》中提出「爭取到2030年，把原油自主開發比例由目前的15%提高到40%」。[34]

  註：自主開發是指通過日本企業的資本投資所開發的原油。

  資料來源：經濟產業省：《能源白書2007年版》，行政出版社，2007年5月，第14頁。

  新能源的開發和利用之所以成為日本合力攻堅的舉國戰略，是因為新能源既是環保、清潔能源，又是傳統能源的最好替代能源。更重要的是，提升新能源在能源需求結構中的比例會規避煤炭、石油等能源帶來的諸多風險，進而漸次地推動日本從化石能源進口大國向新能源輸出大國的轉變。

  石油危機在成為日本經濟高速增長的桎梏的同時，也為日本步入開發新能源時代提供了契機。日本多年來對太陽能、核能、生物能、風能、潮汐能以及廢棄物發電、地熱發電進行了開發和利用，其成效已初見端倪。近年來，新能源的開發與利用，大幅度地降低了對傳統能源的依賴，增強了日本經濟抵抗風險的能力，而且，伴隨新能源的產業化程度的不斷升高，新能源產業的經濟效益正在向扭虧為盈的趨勢轉變。當前，日本新能源企業開始出現向海外擴張的新跡象。

  新能源在日本得以迅速發展的主要原因有以下三點：

  第一，成立專門推進機構。1974年，日本政府為推進能源技術的研究和開發，設立了「陽光計劃推進本部」[35]，把當時的通商產業省工業技術院（2001年改稱為獨立法人產業技術綜合研究所）作為新能源的推進機構，制定並實施了「陽光計劃」。[36]2003年又專門成立由1000人組成的新綜合能源開發機構（現稱獨立法人新能源產業技術綜合開發機構），該機構主要負責新能源技術及可再生能源研發和推廣普及工作。[37]

  第二，政策導向。為積極推進對新能源的開發和利用，日本政府在1974年、1978年、1989年和1993年分別制定了「陽光計劃」「月光計劃」「環境保護技術開發計劃」以及「新陽光計劃」。此外，2006年5月日本出台的《新國家能源戰略》，也制定了新能源開發計劃。這些政策既是新能源開發的坐標指南，又是促進日本新能源普及應用的加速器。日本對於新能源開發及應用中的各種難題，都是通過政府積極引導，採取政府、企業和大學三者聯合的方式，共同攻關的。

  第三，培育市場。日本為了普及應用新能源，採取了政府扶植、激勵等措施。政府通過有目的、有意識地積極引導並扶持新能源在初期階段的設備引進、技術開發、試驗以及示範項目來擴大新能源的「供給」，通過在政府機構率先配置新能源的相關設備，並通過制定實施《新能源利用特別措置法（RPS）》擴大新能源的「需求」。為保證「新陽光計劃」的順利實施，日本政府每年要為該計劃撥款570多億日元，其中約362億日元用於新能源技術開發。[38]在培育新能源市場方面，對新能源消費者實施「補助」政策，通過該政策，太陽能發電用戶越來越多，市場價格也隨之大幅下降，由此新能源市場進入良性循環階段。

  （二） 「分散、防範」能源風險政策

  「分散、防範」能源風險政策主要體現在進口能源環節上的兩個層面。其一，實施能源進口渠道多元化政策。其二，實施進口能源多樣化政策。前者是為了建立蛛網式的供應鏈，改變單一進口源的脆弱性，其政策取向在於是分散風險，後者是為了改變進口能源結構的單一性，其政策取向在於防範風險。

  從石油進口源看，目前日本日平均石油進口量在430萬桶左右，其中來自中東的占89%左右（阿聯24.5%、沙特29%、伊朗13%、科威特7%、其他15.5%）。[39]日本很清醒地認識到，能源進口渠道的多元化是分散石油進口過度集中，保障能源安全的基本條件。中東地區長期動盪不安，必將影響日本石油的穩定供應，阻礙經濟發展。為避免因石油進口受阻而導致能源供應鏈條斷裂，日本始終致力於解決石油進口源過度集中這一問題。因此，日本大搞「能源外交」，謀求進口能源的多元化，建立蛛網式的供應鏈，從而改變能源進口渠道單一化的脆弱性，降低能源進口源過度集中帶來的風險性。石油危機後，日本能源投資的重點逐漸從海灣地區轉向俄羅斯、中亞、非洲、東南亞、南美等國家和地區，以便進一步確保日本的能源供應鏈不發生斷裂。

  從能源進口結構看，天然氣的進口量從1970年的977萬噸到2005年增加至57.9億噸，增長近60倍。煤炭的進口量從1970年的5.01億噸到2005年增加至17.7億噸，增長2倍多。[40]從消費結構看[41]，石油所占比重在逐年下降。在城市燃氣中石油所占比例從1973年的46%降至2005年的6%，而天然氣則從27%提高至94%，煤炭在城市燃氣中從1973年的27%，到2005年已經退出城市燃氣。但是，在發電結構中煤炭所占比例則由1973年的5%到2005年上升至26%，而石油則從71%降至9%（見圖終-3）。

  資料來源：經濟產業省：《能源白皮書2007年版》，行政出版社，2007年，第14頁。

  另外，石油危機後，日本非常重視原子能發電。目前，原子能發電量已占總發電量的27%左右，計劃到2030年將該比率提升到30%—40%（見圖終4）。

  為此，日本政府近年來加大了以鈾為重點的能源外交。2006年8月，日本前首相小泉純一郎訪問了哈薩克斯坦（鈾礦儲量位居世界第二），此次訪問也是歷史上日本首相對哈薩克斯坦的首次訪問，雙方就日本參與開發哈薩克斯坦的鈾礦資源交換了合作備忘錄。2007年4月，日本經濟產業大臣甘利明再次訪問哈薩克斯坦，雙方發表聯合聲明，確認了兩國的戰略夥伴關係，並表示將在核能領域加強合作。

  資料來源：經濟產業省：《能源白皮書2006年版》，行政出版社，2006年5月，第9頁。

  （三） 「預防、控制」能源風險政策

  日本進口原油的90%以上，都要經過馬六甲海峽，此海峽由新加坡、馬來西亞和印度尼西亞3國共管，其戰略地位之所以重要是因為它能直接扼東亞國家的能源「咽喉」（如圖終5）。

  圖終5 中東石油和天然氣運往日本的海路示意圖

  資料來源：日本資源能源廳網：。

  馬六甲海域近年來海盜活動猖獗，海盜劫船事件屢屢發生，經濟損失慘重。僅2001年在這一帶就發生了600多起海盜劫船事件，經濟損失高達100多億美元。2004年世界上共發生海盜325件中有147件發生在東南亞地區，其中在馬六甲海峽發生45件、印度尼西亞93件、馬來西亞9件。[42]日本為「打擊海盜」確保能源的穩定供應，對馬六甲海域進行了軍事滲透和布防，以便預防、控制海上能源風險的發生[43]，其具體措施有：

  第一，組織簽訂《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》。該協定是為防範海盜及持械搶劫船隻活動，於2004年11月11日在東京締結（2006年9月4日生效）的。迄今已有日本、新加坡、泰國、柬埔寨、中國等14個國家在協定上簽字。協定生效以來，2007年1月至6月，亞洲地區發生的海盜與武裝劫船事件共有43起，與2006年同期的79起和2005年同期的75起相比均有大幅下降。[44]

  第二，建立「情報交換中心」。日本正在投資4000萬日元，在新加坡建立一個「情報交換中心」，與新加坡、泰國、柬埔寨等國家及時交換馬六甲海峽及周邊海域的反恐情報。顯然，隨著日本自衛隊將任務範圍擴大至馬六甲海峽，「情報交換中心」將成為日本自衛隊的「耳目」，從而提高日本對馬六甲及包括中國在內的周邊海域的偵察能力。

  第三，2004年日本通過了「有事法制」7法案。7法案中假設了若干種「周邊地區緊急事態」，其中不僅包括台灣海峽，也包括馬六甲海峽。顯然，日本早已相當重視馬六甲海峽，並將西南遠洋航線（日本經東南亞至海灣航線）稱為「經濟生命線」。

  第四，加強武器裝備。日本海上保安廳引進大型噴氣式偵察機，在不用加油的情況下就能往返於馬六甲海峽和新加坡海峽。2005年10月，在日美防務「2+2」談判中，在美國的要求下，日本自衛隊也考慮將自衛隊的任務範圍擴大到馬六甲海峽。另外，日本通過向印尼提供巡邏艇、派員協助指導印尼的反海盜工作等方法，致力於謀求提高對馬六甲海峽的發言權和控制權。

  （四） 「弱化、化解」能源風險政策

  「弱化、化解」能源風險政策環節上的政策安排主要是大力推動節能政策以及制定新一代運輸能源計劃。節能政策的價值取向是通過減少對能源的使用，從「量」上弱化能源風險。新一代運輸能源計劃則是通過降低對石油的依賴，從能源消費結構的角度化解能源風險。

  日本在節能方面是以「人人節能、人人有責、人人受益」為指導思想、通過「立法和教育」兩種約束而實施的。「立法」是對節能的硬約束，是強制行為；「教育」是對節能的軟約束，是意識行為，兩者相互依託、相輔相成。

  首先，日本制定了《節能法》。20世紀60年代，高能耗、高增長的日本經濟在經歷了第一次石油危機的重創後，開始厲行節能政策。1978年日本制定了以節能為核心的「月光計劃」，該計劃截至1992年已投資1400億日元，目前在許多項目上已取得了重大突破。1979年制定的《節能法》，要求企業每年以1%的速度遞減能源消耗，鼓勵企業引進有利於節能的技術和設備，支持開發節能技術和產品，並適時加強對工廠能耗的管理和監督。

  其次，制定節能技術政策。石油危機後，日本政府不斷提出中、長期節能技術發展戰略。為實現提升節能技術目標以及新技術的開發和應用，政府向各節能技術開發單位提供戰略性支持。日本政府反覆強調各企業部門要具有強烈的節能技術開發意識，要在持續、漸進地進行開發節能技術的同時，各行業各領域之間還要進行技術的互相借鑑和融合、各研發部門和需求方要進行適時的溝通和交流。

  再次，制定各產業及部門的節能目標管理政策。為了最大限度地提高不同部門的能耗率，日本政府加強了對各個部門的節能目標管理，為各部門及各行業制定節能最高標準，對那些不能達到標準的部門，有選擇地加強支持力度。最後，實施節能教育。從學校到機關，從家庭到廠礦，日本通過廣泛地開展節能教育和宣傳，喚起人們的危機意識和憂患思想。目前，節能意識已滲透並紮根到日本民眾的心底，已成為日本人的思維定式和慣性行為。在生產、生活中，時時、事事、處處都折射著日本人的節能意識和節能創意。

  節能政策的貫徹實施，大大降低了經濟增長對能源消耗的依賴程度。20世紀80年代，日本每單位GDP生產的能耗，低於同期的美國。在1990年代末，美國平均1萬億美元的GDP，則消耗相當於2.64億噸石油，而日本僅消耗0.96億噸石油。[45]從日本最終能源消費推移看，如圖終6所示，從1973年到2001年間，日本GDP在近30年間增長2.1倍，而產業部門的能源消耗僅微幅增長了3%。這表明日本擺脫了依靠能源的高投入和高消費而拉動經濟增長的局面。

  圖終6 日本最終能源推移變化

  注（）內數值是以1973年為指數100時1990年、2001年與之的比較。資料來源：依據1.資源能源廳編發：《關於今後的節能對策（2003年度、2004年度）》；2.節能中心：《能源經濟·統計要覽2003年版》中相關數據編制而成。

  1973年以來，日本運輸業所需能源對石油的依賴度不但沒有下降反而上升，近乎接近100%，直至2001年，能源消費才略有下降（如圖終7）。為降低運輸業對石油的依存度，日本在《新國家能源戰略》中提出了「新一代運輸能源計劃」。該計劃的目標是到2030年，使運輸部門對石油的依賴度降至80%左右。[46]