（二）近代海運政策的制定

  1873年10月，岩倉使節團結束了對歐美十二國的考察訪問返回日本，由此，明治初年的改革進入一個新階段，也給海運業的發展帶來了決定性轉機。

  出訪前的明治政府，雖有學西方，走資本主義道路的願望和要求，但因種種原因，對「內政如何改革，法律如何制定，政務施行何種方略，外交以何為標準……」等一系列重大問題，尚缺乏理論認識和實踐經驗，因而不可能有完整的發展規劃，在政策的制定上難免是「分散的、隨機性的」。[7]而出訪後以大久保為首的明治政府，已在實地考察研究西方資本主義制度的基礎上，形成了全面改造和建設日本的總體設想，確立了產業與商貿發展並重的思想，把殖產興業擴大到農業、輕工業、商業、外貿等廣泛領域，旨在使各產業互相促進，協調發展，並採取「已建成者保護之，尚未就緒者誘導之」[8]等勸導保護私人資本的措施。

  

  殖產興業的全面展開，必然對海運業提出更高的要求。這一點在岩倉使節團訪問歐美時，有了更為深刻的認識。在美國，使節團考察了北美的湖河運輸業，對美國內陸水運盛況感嘆不已，認為像日本這樣的「環海之邦」，「適合運河漕舟」。[9]在英國，使節團先後參觀訪問了許多港口、碼頭設施、造船廠，研究了英國航海法，額受教益和啟發。使節團副使大久保利通回國不久，在呈送政府的建議書中說：英國那樣的「小國」之所以能夠稱雄世界，除其工業發達外，「據環球漕運之利」，也是振興工商業，使國家臻於強盛的重要原因。英國海運業的發達，除其「占島嶼之地，得港灣之便」外，還因其「奮然制定前古殊有之航海法」，以便「增加其國船舶數量，使國民熟練航海之術」；「杜絕外國產品濫入，保護國內工業而使之昌盛」。大久保認為，日本的「地形與天然之利與英國類似」，應當以英國為「規範」，充分利用自然優勢、大力扶植髮展海運業。[10]當時掌管財政大權的大藏卿大隈重信則在批判總結前期交通建設經驗教訓的基礎上，明確提出優先發展海運業的主張。1875年1月，大隈在提交給政府的建議書（即所謂「二議五策」）中指出，島國日本「天意殆在專以此資助海上運漕交通而立其國」。發展鐵路運輸業，耗資費力，急難見效，同發展海運業相比「難易懸絕」，因此「首先依天然之地形，收運漕交通之便益，實為我國先行之要務」。[11]這表明，在優先發展海運業上，明治政府的主要決策者已達成了共識。

  1875年，日本政府以琉球漂流民被台灣土著殺害為藉口，悍然出兵侵略台灣。事前，明治政府本打算雇用美國太平洋郵船公司擔任軍事運輸，但美國政府基於某種原因，宣布局外中立，太平洋郵船公司拒絕受僱，英國也從維護在華利益考慮表示了同樣的立場。缺乏思想準備的明治政府只好採取緊急措施，撥出150多萬日元巨款，從國外購入13艘輪船，以解燃眉之急。這就更加觸發了明治政府發展海運業的迫切感，並把研究制定近代海運政策提到議事日程上來。1875年5月，內務卿大久保利通向政府遞交了《關於商船掌管之議》建議書，就今後應如何掌管商船事務，如何發展海運問題，全面闡述了自己的戰略設想，這是確定日本近代海運政策的—個綱領性文件。大久保提出了「海運三策」供政府參考，其要點是：（一）民間自由經營海運業；（二）政府監督保護下的民有民營海運業；（三）政府直接經營海運業。[12]大久保認為，採用第一種方案，必須著手制定各種規則條例，對船主和海員進行整頓，實行起來很困難。如果採用第二種方案，則應由政府設專職官員統轄全國商船，鼓勵私人合辦海運公司。為解決與美國太平洋郵船公司競爭造成的損失，政府應採取特別補助措施，將大藏省所屬船舶及下放給郵政輪船公司的船舶全部收回，無償處理給新設公司，並給予補助金。同時規定私人公司有接受政府監督檢查的義務，保證政府隨時調用。大久保認為，這種方法，明確劃分了政府和私人事業的區別，雖不由政府經營，實際效果「恰與政府專門掌管一樣」[13]。如果採用第三種方案，可以憑藉政府的力量買下美國太平洋郵船公司橫濱至上海支線的船舶，掃除日本近海的障礙，但這需要政府拿出百萬日元以上巨額資金，並且官辦事業容易產生冗費，挫傷民營海運業的積極性，從大局著眼，不利於國家發展。顯然，大久保傾向第二種方案。

  同年7月，明治政府決定採取第二種方案，確定了在政府監督保護下民有民營的海運政策。