（二）地稅改革的推行

  地稅改革自1873年7月明治政府頒布地稅改革法令，到1881年6月撤銷地稅改革事務局，歷時約八年。

  地稅改革政策的推出經歷了較為充分的醞釀過程。明治初年攝津縣知事陸奧宗光在府藩縣同治論的建議中曾指出丈量土地的弊病，主張在全國統一稅法，改實物地租為貨幣地租。1870年7月，集議院副議長神田孝平在《田租改革建議》[12]一文中歷數丈量土地和確定產量的繁瑣、賦稅不均、米稅不便等舊稅制的各種弊端，力主改革舊稅制，確定統一的近代稅制，其具體建議的內容包括：廢除舊幕府規定的永世不得買賣土地禁令，允許土地自由買賣，頒發地券（即土地執照），允許買賣土地後按買賣土地價格確定地價，再按地價比率徵收貨幣地稅。《田租改革建議》是第一部較為系統的地稅改革方案，實際上成為實施地稅改革的最初藍本。1872年6月，神奈川縣令陸奧宗光提出《地稅改革建議方案》，對改革的基本要領，對舊稅制的各種弊端以及實物地稅的繁瑣性做了更為深入的分析，特別是對確定地價的具體方法提出了切實可行的意見。陸奧反對神田提出的按實際買賣地價來計算地稅的方法，主張以土地實際生產能力為依據測算地稅，即收益地價方式[13]，從而解決了明治政府一籌莫展的難題。1872年7月，陸奧宗光出任大藏省租稅官。8月，大藏省租稅寮中新設地稅改革局，陸奧任租稅頭（主管），主持地稅改革的籌備事宜。

  在醞釀地稅改革的過程中，其他相關的經濟改革也在同步進行。1868年，政府下令禁止各藩私設關卡，允許農民自由遷移和居住。1870年，廢除了有關禁止農民棄農轉業的規定，獎勵開墾新田。1871年，廢除了舊幕府對農業商品經濟發展的限制，允許農民自由種植作物，1872年，解除《永遠禁止土地買賣令》，承認了自耕農對土地的所有權以及土地的商品性，為地稅改革的全面展開鋪平了道路。

  1873年7月28日，明治政府同時頒布地稅改革的五個文件，即（一）上諭，（二）地稅改革法令（太政官布告），（三）地稅改革條例，（四）地稅改革施行規則（大藏省布告），（五）地方官須知書（大藏省下達給地方官的通告），地稅改革正式開始。

  上諭是明治天皇的諭旨，內稱地稅改革「一掃皇國數百年來之舊習」，新稅法「公平畫一」而「具有新時代觀念」。[14]顯然，深知地稅改革艱巨性的明治政府是要運用天皇的權威來壓制來自社會的抵抗。

  

  《地稅改革法令》是地稅改革的綱領性文件，規定「此次改訂地稅，原有田地貢納之法悉皆廢除」，「特指示地稅可按地價3%規定之」，「從前由於官廳及郡村所需經費等而課於土地之份額，一律改按地價征課。但金額不得超過本稅金1/3」。[15]這則布告簡明扼要地昭示了改革的基本方針和目的，即建立近代土地稅制，保證國家最大限度的稅收。

  《地稅改革條例》《地稅改革施行規則》和《地方官須知書》是大藏省為了推行地稅改革而制定的實施細則，其要點如下。

  第一，以「資本還原法」核定地價。舊地稅是以土地的收穫量為課稅標準（即石高制基礎上的貢租），各藩國標準各異，造成全國地稅種類繁多且手續極其複雜。神田孝平在建議中曾提出按土地買賣價格來制定地稅標準，但因地價不斷變動，實際操作困難。相比之下，此次地稅改革首先是核定地價，如下表所示，其基本核定方法是，算出土地農產品的毛收益，扣除種子、肥料、稅收等開支後算出純收益，再用純收益價格除以土地利息率，得出土地價格。

  地稅改革中的地價核算方式（例）

  資料來源：石井寬治：《日本經濟史》，東京大學出版會，1993年117頁。

  第二，根據地價，確定地稅。當時規定稅率為地價的3%，所謂豐年不增，歉年不減。據測算，這種稅率實際相當於土地收穫量的32%，較比「五公五民」「四公六民」等舊貢租低百分之四五[16]，但若加上附加稅等則與舊稅相差無幾。

  第三，地稅的完稅形式一律用貨幣交納。明治政府初期承繼了幕藩體制的貢租形式，其中以實物地稅為主體。1870年大藏省曾宣布水田交納實物（米）稅，而旱田一律用貨幣交納的通告。由於實物地租受到米價、運輸、倉儲等諸多因素影響，致使政府財政收入很不穩定。改用貨幣地租形式後，政府稅收得到了保證。重要的是，貨幣地租的實行體現了近代稅制的特點，其實施有利於促進商品經濟的發展。

  第四，徵稅對象由土地的實際耕作者轉為土地所有者。封建貢租體制下，地租是按村攤派，實際由耕作者交納。這是一種以集體的村落為對象，帶有濃厚封建色彩的「連帶責任制」。新稅法徵稅對象的變化體現出國家對土地私有的承認和保護，「一地一主」的原則是對舊有封建土地領主占有的否定。

  除上述五項地稅改革文件外，隨著改革事業的深入，社會壓力加劇，明治政府不得不臨機修改或調整了若干規定，採取了一些變更措施。

  1874年5月，追加《地稅改革條例》第八章，對地價的確定辦法做了補充規定，即地稅改革後，因土地買賣地價發生變動時，按改革確定地價時起五年內的平均地價計算[17]，而不考慮以后土地買賣時的實際價格。這就使地價逐漸脫離了買賣價格而固定為法定地價了。

  1874年11月又發布了《地區名稱改革布告》和《區分公地、私田的指令》，把過去八種地區的複雜劃分法簡化為公有地、私有地兩種劃分。

  1875年2月宣布廢除1500種、更正9種國家稅目，開徵13種新稅。

  1877年1月，在農民的強烈要求和自由民權運動的壓力下，明治政府宣布從1877年起，地稅率由地價的3%減為2.5%；民費、村稅等附加稅不得超過地稅的1/5。兩者合計起來，地稅率負擔減輕了1%。

  1877年9月，太政官布告公布了凶年租稅延期交納規則，緩和了極為嚴格的限期交納不得減免的規定。

  1881年，地稅改革基本完成，但收尾工作卻一直持續到1889年11月。1881年11月，制定了《有關爭議土地地稅徵收內規》，對如何徵收有爭議土地的地稅做了具體規定。1883年11月大藏卿松方正義起草了《地稅法案》，1884年3月，宣布廢止《地稅改革條例》等，公布了《地稅條例》，1889年12月《地稅條例實行細則》的頒布，標誌著地稅改革的徹底結束。

  地稅改革過程中，明治政府主持改革的行政機構幾經變更。地稅改革正式啟動前由大藏省負責策劃。1873年大藏省租稅寮內成立了地稅改革局，主持改革事務。1875年該局改稱地稅改革事務局。1881年地稅改革基本完成後，地稅改革事務局被撤銷，其業務由租稅局內新設的「地稅改革殘務掛」接管。

  這場範圍涵蓋全國、直接牽動社會各方利益的改革，在日本歷史上亦無前例。因此，推行改革時採取何種方法和步驟關係到改革的成敗。

  明治政府的做法中有兩點值得注意。其一，改革先從農耕地入手，市街地大體與之並行，最後是山林原野。耕地改稅從1873年開始，全面展開是在1876年和1877年兩年，到1877年已完成了60%。山林原野的稅改從1877年開始，到1881年基本結束。其二，根據各地區及各縣市的不同情況，制定各地的改革時間表，不搞全國範圍內的一刀切。如各地區的地稅改革，雖然都是從1874年前後開始的，但結束的時間卻大不相同，有的1875年便告結束，有的一直延至1881年。