三、英國的應對策略

  在殖民地鬥爭風起雲湧的時代，英國政府又將何去何從？是順應時代潮流，實行非殖民化，還是頑固地堅持原先的殖民政策？如上文所言，既然英國試圖利用殖民地來解決本國問題，那麼英國政府就不得不選擇後者。同樣，對不同類型的殖民地，英國採取了不同的政策。

  在印度，正當民族主義鬥爭如火如荼之際，印度與英國的關係也在發生微妙的變化。英國1919年在印度確定了著名的二元統治原則，在省的層面上放權給印度人，英國只控制中央政府的權力。這以後，越來越多的印度人進入政府，行政管理成為政府的龐大支出，同時軍事開支也成了印度政府一個無法維持的負擔，到1920年，軍事與防務開支超過印度政府開支的40%。[91]印度人得到更大的政治權力後，他們也更加關心印度的財政計劃，不願意把印度的軍隊部署到英國各個殖民地而且由印度支付其費用。

  長期以來，印度就是蘭開郡棉織品的市場，但印度財政開支的加大要求印度廣開財源。一戰中，印度的輕工業已經有了明顯的發展，印度的民族工業要求政府限制外來的競爭（包括英國）。印度政府最終決定實行貿易保護政策，這遭到了蘭開郡議員的抗議。但是增加印度的收入與爭取印度資產階級的支持是必需的，首相鮑德溫頂住黨內外的壓力，最終批准了印度政府的貿易保護政策。同時，印度的軍事開支已經成為一個越來越無法維持的項目，在印度人的堅持下，英國政府不能再隨心所欲地使用印度軍隊，在印度以外使用印度軍隊要由英國或當地政府承擔費用，英國政府也不得不自己撥款來改善印度軍隊的裝備。[92]

  英國在經濟與軍事上對印度做出讓步的同時，也決定在政治上對印度做出一定的讓步。1927年英國派出西蒙調查團（Simon Commission）考察印度的憲政發展，實際上主要是探討1919年憲法的利弊（在這一考察團中，有未來的首相艾德禮）。調查團1930年得出結論，由於1919年憲法讓英國殖民當局獨掌聯邦政府，那種以各個地區為依託、互不認同的印度民族主義開始集中，地區性的民族主義正在發展為全印度的民族主義，從而削弱英國的統治。西蒙調查團的建議是，使省成為印度政治活動的主要場所，同時也讓印度的各派勢力參加聯邦政府。[93]

  西蒙調查團遭到了國大黨的強烈抵制。歐文總督起初希望把印度人排除出西蒙調查團，但最終發現國大黨的支持是必不可少的。麥克唐納出任首相後支持歐文的政策，決定對印度做出政治讓步。工黨與國民政府對印度讓步的政策遭到了以邱吉爾為代表的保守派的嚴厲批評。對邱吉爾而言，英國的世界地位與英帝國是不可分的，他預測說，如果沒有印度，英國的國際地位將受到無法挽回的損失，沒有印度的軍隊，英國也將不再是一個軍事強國。[94]因此，從1930年開始，他狂熱地反對溫和的憲政改革。但是邱吉爾的反對最終失敗了，撫慰印度的民族主義是鞏固英國統治的必要代價，1935年，鮑德溫政府最終通過了 1935年印度憲法。

  這一憲法來之不易，為了通過這一法案，英國舉行了1200次演講、159個會議。有人把法案的通過稱為「自由的勝利」[95]，可是仔細分析這一憲法後，就會發現它遠不是那樣的自由。[96]1935年憲法授予各省完全的自治，同時也在中央引入了二元統治的原則，並且建設一個聯邦制的印度。實際上，這一憲法幾乎完全按照西蒙調查團的思路進行：授予省完全的自治權，把印度政治家的注意力從中央吸引到省，同時在中央實行二元統治，印度人包括國大黨成員擔任政府大臣，從而製造印度已經有自治政府的假象。在聯邦一級，國大黨、穆斯林和王公都有發言權，由此形成對國大黨的制衡，避免國大黨向激進的方向發展，而英國仍然控制著印度的國防、外交和金融（主要是貨幣）這些核心的權力部門。

  因而，1935年憲法遠不是英帝國解體的第一步，而是英國在新的形勢下鞏固帝國的高明策略，正如穆爾指出的，「主要是為了保護英國的利益而不是交出控制權」，「首要的是阻止國大黨在中央形成多數」。[97]

  雖然王公不願意加入中央政府（他們更喜歡在自己的小天地內稱王稱霸）使這部憲法實際上沒有得到完全執行，但印度還是按照這一憲法舉行了大選。國大黨激進派號召抵制1935年憲法，但國大黨成員仍全力參加了1937年的大選。國大黨在大選中獲得了壓倒性的勝利，在11個省區中，國大黨獲得7個省區的控制權。大選結果是對穆斯林聯盟（Muslim League）的沉重打擊，在分配給穆斯林的所有議席中，聲稱代表所有穆斯林利益的穆盟只獲得了議席總數的1/4，還有3/4被穆盟之外的人獲得。[98]這一結果顯示，至少到1937年，許多穆斯林仍然認同印度人的身份，大多數穆斯林也認同印度國家，穆斯林和印度教徒的矛盾不是不可調和，印巴分離並非不可避免。正如學者巴特勒所言，二戰才是巴基斯坦建國的重要分水嶺。[99]

  雖然英國和民族主義者不時發生摩擦，但從總體上看，英國還是牢牢控制著印度，以致尼赫魯在30年代仍然持悲觀態度，認為印度擺脫英國的控制仍然遙遙無期。[100]但是第二次世界大戰改變了整個局面，大戰剛剛爆發，總督林利思戈（Victor Hope，2nd Marquess of Linlithgow）在沒有向印度政府通報的情況下就宣布印度與德國處在戰爭狀態。一切都明白了：自治政府，英國放權，諸如此類都是空話，最後還是英國人說了算，1935年憲法根本就是一場騙局。雖然甘地、尼赫魯都同情英國的戰爭立場，但認為當印度還背負枷鎖的時候就不能參加戰鬥。國大黨號召所有的印度人退出印度政府，林利思戈則把國大黨的主要領袖都投入監獄。當國大黨與英國政府全面對抗的時候，穆斯林同盟卻採取了合作的政策，並在二戰中迅速發展。

  埃及的情況似乎還好。大蕭條惡化了埃及的經濟，社會不滿開始蔓延，一些更加激進的社會思潮與政治組織開始出現，英國開始感受到威脅。如何適時而變、調整政策，已成為當務之急。

  

  30年代中期，福阿德國王的健康惡化，不穩定性因素在增加。對華夫脫黨而言，新出現的民族主義者正在對他們構成挑戰，而對國王的繼承人來說，英國的支持也是站穩腳跟的重要基礎。於是，英國、華夫脫黨、王儲之間結成了新的聯盟。

  1935年義大利侵略衣索比亞為英國提供了絕好的機會。在艾登的外交手腕下，華夫脫黨的新領袖納哈斯（Mostafa ElNahas）與英國簽訂英埃1936年條約。1936年協議規定：英國把駐軍從開羅撤到蘇伊士運河區，同時支持埃及加入國聯。與此同時，埃及與英國建立聯盟關係，英國在運河區維持1萬名軍人，在危機時刻，英國可以向埃及無限增派援軍；英國保持對埃及的防衛監控權，協約有效期20年。[101]

  1936年條約是英國的傑出之作，它不意味著英國削弱對埃及的控制，相反，這是英國政府在新形勢下調整政策從而維護統治的高明手段。條約簽訂之後福阿德國王去世，其繼承人法魯克（Farouk，King of Egypt）很快替代了他的角色，埃及三角架政治結構沒有發生改變，英國的統治看起來仍然非常穩固。1936年條約簽訂後，蘭普森向內閣報告說，「20年之內，埃及對我們的依賴將一如既往。」[102]但是20年之後呢？1956年的蘇伊士運河危機正是對蘭普森報告的極大諷刺。

  在錫蘭、緬甸、巴勒斯坦等地，英國也採取了撫慰當地民族主義者的措施。

  在錫蘭，英國於1921和1924年通過了兩部憲法，非官方議員開始在立法會議中成為多數。但是英國人很快發現，錫蘭人在立法會議的多數反而使得錫蘭的行政管理日益困難，正如錫蘭總督所言，錫蘭人不但沒有學會怎樣組織責任制政府，反而學會了「怎樣削弱和弄亂行政機構，怎樣使得一個良好的政府難以運行，如果不是不可能的話」[103]。 為解決這一問題，英國派出了多諾莫爾勳爵為首的代表團調查錫蘭的憲政發展。多諾莫爾調查團的結論是，應該用一個選舉產生的國家委員會來取代原先的立法會議，而且這一國家委員會應該被授予立法與行政大權。調查團還建議把錫蘭的選舉權擴大到21歲以上的男性與30歲以上的女性。[104]錫蘭國大黨反對擴大選舉權，認為這可能危及到自己的地位，但沒有多少效果。1931年，以多諾莫爾報告為指導的新憲法出台。

  在緬甸，在民族主義者的抗議下，英國政府對緬甸的統治方式做了調整，印度的二元統治模式也被引進緬甸。1935年，英國不顧印度政府的反對，將緬甸從印度分離出來，與此同時，英國在緬甸引進責任制政府。英國的讓步得到緬甸民族主義保守派的支持。到30年代，受過西方教育的精英集團廣泛參與到政府中，保守派的巴莫博士（Dr Ba Maw）在1937年成為第一任首相。但是，激進派反對與英國合作，認為合作政策不能為緬甸爭取到獨立，只有罷工和各種對抗才是緬甸的出路。他們組織了激進的「德欽」（Thakin）運動，這一組織是一個準軍事組織，其激進態度獲得更多民眾的支持。在1939年的德欽運動中，絕大多數民眾都站在他們一邊[105]，其中有兩個人特別值得注意，一個叫昂山（Aung San），一個叫吳努（U Nu），他們將成為未來國家的領袖。

  在巴勒斯坦，英國開始向阿拉伯人傾斜。1930年，工黨試圖修改貝爾福宣言，殖民大臣帕斯菲爾德勳爵（Sidney Webb，1st Baron Passfield）頒布的白皮書開始限制猶太移民和猶太人購買土地。[106]工黨政策遭到了猶太人和親猶太的英國人的強烈反對，因而效果不是很大。到30年代中後期，阿拉伯人和猶太人的衝突加劇了。1936年阿拉伯人的大規模暴亂正是阿拉伯民族主義的表現，這一暴亂不僅表現出阿拉伯人反對猶太人的立場，還隱含著對英國人的不滿，因為在阿拉伯人眼中，英國人是親猶的，是他們把猶太人招進來的。英國皇家委員會建議分割巴勒斯坦，這個主張似乎印證了阿拉伯人對英國的疑懼。[107]為此，英國不得不安撫阿拉伯的民族主義者。正是在這一背景下，出現了1939年的白皮書。白皮書主要談及三點：首先，重申了英國政府在巴勒斯坦的目標是建立一個獨立的巴勒斯坦國，但這個國家既不是猶太國家，也不是阿拉伯國家，而是兩個民族共存的國家；第二，嚴格限制猶太人購買土地；第三，嚴格限制猶太人移民，未來5年的限額為7.5萬人，5年過後，猶太移民必須得到阿拉伯人的同意。[108]白皮書充分顯示出英國的戰略考慮，正如張伯倫所言：「我們將被迫從國際形勢的視角來考慮巴勒斯坦的問題，如果必須要得罪一邊，讓我們得罪猶太人而不是阿拉伯人吧。」[109]實際上對張伯倫而言，在即將進行的對德戰爭中，猶太人除了站在英國一邊外別無選擇。猶太人把這一白皮書看作是英國對猶太人的背叛和對阿拉伯人的綏靖，激進的領導人本.古里安（David BenGurion）發表了著名的宣言：「我們會幫助英國與德國戰鬥，就像沒有白皮書一樣；我們將反對白皮書，就像沒有戰爭一樣。」[110]

  整個30年代，英國政府順應印度、埃及等地的現實要求，對民族主義者做出了不同程度的妥協。但是，英國這一政策的本質是在新的條件下更好地維護英國的統治權與影響力。在戰爭陰雲籠罩的時代，對民族主義者讓步是期待他們站在英國一邊，正如英帝國史專家達爾文所言：二戰之前，沒有任何跡象說明英國在推行非殖民化政策。[111]

  對以西印度、非洲為代表的殖民地，英國認為主要的威脅並不是民族主義者的獨立要求，而是殖民地的經濟與社會問題。從現在的角度來看，間接統治不過是殖民者維護自己統治的堂皇藉口；但是，放到盧加德的時代，這一制度卻是對之前米爾納（Alfred Milner，1st Viscount Milner）種族帝國主義的突破。盧加德拋棄了對熱帶殖民地的歧視態度，堅持英國應該重視這些落後的殖民地，殖民統治應該與促進當地經濟與社會發展相聯繫。盧加德的思想一度使帝國的批評者沉默不語，但是批評者很快就找到了突破口，他們的矛頭不再對準這一理論本身，而是它的實踐效果。這一點恰恰是盧加德理論的根本缺陷——殖民政府怎麼才能做到不觸動殖民地的政治結構而促進經濟與社會的發展呢？實際上，間接統治的廣泛推行正在於其代價低廉，為了避免麻煩，英國一方面儘量維持殖民地傳統統治者的權威，另一方面又很少出資幫助殖民地的經濟與社會發展。

  非洲與西印度的長期落後與貧窮證明了英國的託管不值得信任，而盧加德發展殖民地的政策不過是一種虔誠的希望而已。[112]大蕭條使得西印度與非洲殖民地的狀況更加惡化，社會動亂成為30年代的常態，此起彼伏，蔚為大觀。

  非洲和西印度的落後與騷動引起了英國進步人士的注意。早在1933年，柯里報告（Currie Report）就認為英國應該支持非洲的發展。[113]1936年，著名歷史學家麥克米倫（W.M.Macmillan）在《西印度的警告》中指出，由於貧窮、疾病、營養不良與無知，西印度已經變成了帝國的貧民窟。他的批評揭露出間接統治絕不像盧加德所言——可以促進殖民地經濟與社會的發展，恰恰相反，它使得殖民地長期貧窮與落後。麥克米倫的建議是，英國應該把西印度的問題當作自己的問題來加以解決，不僅要援助西印度的農業，而且應該改善西印度的衛生和教育事業。他的建議在當時並沒有得到殖民部的支持。但是隨著殖民地的問題被更多地發掘出來，英國進步人士的批評日益激烈，間接統治的不足終於完全暴露。

  使間接統治制度壽終正寢的是黑利爵士（Malcolm Hailey，1st Baron Hailey）。黑利長期擔任印度的公務員，並最終出任印度中央邦的省長，但其名聲卻主要跟非洲聯繫在一起，對非洲的態度使他獲得「英國良心」的稱號。1929年史末資將軍應邀到牛津大學演講，在演講的結尾他號召牛津的學者為發展非洲做出貢獻：「如果牛津大學……把注意力從希臘轉移到黑人身上，這一貢獻將無與倫比。」[114]在史末資將軍的號召下，皇家國際事務學院做了大量工作，最終卡內基基金會決定支持非洲研究計劃。皇家國際事務學院於是著手選擇研究者，歷史學家麥克米倫無疑是一位合適的人選，可是圓桌會議派的領袖柯蒂斯反對任命麥克米倫，皇家國際事務學院最終選擇了剛從印度退休的黑利爵士。經過四年的努力，黑利團隊的研究成果《非洲一覽》於1938年出版，這一巨著厚達1837頁。為了慶祝其出版，皇家非洲學會也出版了長達70頁的《非洲一覽概觀》，這一概觀由盧加德勳爵作序。

  黑利的矛頭直指財政上對殖民地放任不管的政策和政治上間接統治的制度。黑利認為英國必須放棄自由放任的政策，支持殖民地的發展，但是，在此之前，需要對非洲作更多的了解，他提議設立一個基金會以支持對非洲的研究。[115]同時，黑利指出，如果英國統治的目的是引導殖民地走向自治，那麼，間接統治的原則實際上與這一理想無關，「按照間接統治的原則，應該徹底修改基層政權以適應議會選舉的要求，但是，這一想法與通過代議制實現自治的要求不相容，而且相差太遠」[116]。

  雖然黑利並不認為議會式的威斯敏斯特模式就是殖民地未來發展的目標，但他認同英國應該推動殖民地的政治發展，而政治的發展需要建立在經濟與社會發展的基礎上，「除非政治發展建立在經濟與社會發展的堅實基礎上，否則它將是一個幻影，甚至可能是危險的」[117]。

  在《非洲一覽》出版的這一年，馬爾科姆.麥克唐納（Malcolm MacDonald）出任殖民大臣。麥克唐納是前首相拉姆齊.麥克唐納的兒子，牛津大學歷史系畢業，1929年成為工黨議員，1931年在其父親為首的政府中擔任自治領部的一位低級官員，1935年短暫地負責過殖民部。1938年，張伯倫任命他為殖民大臣，這一年他正好38歲。精力充沛的麥克唐納成為英帝國末期處理殖民事務的一位重要政治家，在關於西印度的備忘錄中，他提出西印度的狀況「至少落後於時代五十年」，為了樹立英帝國的良好名聲，他認為英國必須在殖民地投入更多的資金來發展殖民地。[118]這一年末，他決定在殖民部設立一個社會服務局；二戰剛剛爆發的時候，他又敦促殖民部拿出一個發展殖民地的清晰原則。在他的督促下，殖民部逐漸變得活躍起來。1940年，由殖民部提出的「殖民地發展與福利法案」（Colonial Development and Welfare Act）在議會獲得通過。他也力促英國政府不因為戰爭需要而放棄殖民地的發展計劃。[119]

  麥克唐納的目標是建立一個緊密的大英國協，通過這一政治共同體維持英國的世界影響力。同時，麥克唐納是一位向前看的政治家，認為英國為了贏得殖民地的支持，應該引導殖民地向自治的方向發展。1938年6月27日，在牛津大學為殖民政府舉辦的暑期培訓演講中，他指出帝國的發展方向：「什麼是帝國的目標呢？我認為就是在帝國的子民中傳播自由，不管他們生活在哪裡……即使在非洲最落後的種族，我們也會致力於教會人民依靠自己更加安全地站起來……趨勢是最終建立一個自足與自立的、自由人民與國家的偉大聯邦。」[120]

  雖然麥克唐納主張推動殖民地的政治發展，但他認為英國應該馬上讓殖民地獨立。為了更好地制定非洲政策，他認為有必要更深刻地研究非洲殖民地。他很快看中聲名鵲起的黑利爵士，兩個人也發展出親密的友誼。1939年，麥克唐納決定派黑利到非洲做詳細的調查並提出政策建議，他特別要求黑利認真考察怎樣使當地政體與議會模式相協調。在麥克唐納的支持下，黑利於1940年再次到非洲調研。一年之後，他完成了自己的報告並提交給殖民部。

  黑利認為，經濟與社會的發展才是核心，它應該成為政治發展的基礎，並優先於政治的發展，政治的發展必須與之相適應。同時，地方政府可以作為走向自治的搖籃，殖民地人民需要通過這一階段的演習並最終走向自治。[121]黑利很快成為這一時期殖民部的核心智囊，對殖民政策有重大影響力，直到1947年科恩（Andrew Coh en）主導殖民政策為止。在盧加德離職後，黑利開始擔任國聯託管委員會的主席。1941年，黑利成為英國殖民地戰後重建委員會（Colonial Office Committee on Postwar Reconstruction）的主席，由於他的影響力，這一委員會又被稱為黑利委員會。

  正是在黑利與麥克唐納極有默契的配合下，英國的殖民政策開始出現重大轉變，發展殖民地的思想取代了消極的放任政策，「福利殖民主義」時代眼見來臨。[122]但是由於戰爭爆發，麥克唐納的計劃還是大打折扣，同時，發展殖民地的計劃在非洲導致了另外一個問題：白人定居者由於對戰爭的貢獻而獲得了更大的影響力，英國在戰後處理這些問題也將更為艱難。