第二節 黨國一體

  納粹德國是「領袖國家」，希特勒處於操控一切事務的頂端位置，納粹黨和納粹國家其實都只是希特勒實施個人極權統治的工具。然而在納粹的宣傳中，納粹黨是民族社會主義世界觀的載體和納粹運動的核心，是一個組織嚴密、思想一致的戰鬥團體，集中了德意志民族的精華，代表著全民族的利益。在魏瑪體制的政黨政治框架中，希特勒倚靠這個黨獲取了政權，逐漸組建起納粹國家。在這個新的國家裡，他也完全可以利用這個黨去控制整個國家。

  然而，由於實施了一黨專制，在納粹國家裡就出現了納粹黨與納粹國家的關係問題。在這個問題上，納粹頭目在公開宣傳中前後提法並不完全一致，甚至出現若干互相矛盾的現象。

  希特勒在寫作《我的奮鬥》一書時，把國家比作一個容器，其存放物是兼具種族含義的民族。然而，民族的利益並不是由國家來表達，而是由民族的領袖來代言。他將運用他的政黨作為引導國家向著正確方向前進的主要工具，該黨是國家機器的控制器，一旦政府官員表現出不適合執行源自黨的意識形態目標的特殊政策時，它也是一個替代物。[33] 1934年9月納粹黨黨代會上，希特勒明確宣布：「黨是指揮國家的。不是國家指揮我們，而是我們指揮國家。」[34]

  然而在另外的場合，希特勒又把納粹黨和政府的關係描繪成：納粹黨決定方針和目標，由國家執行；[35]納粹黨重點負責塑造民眾的心靈，實施國民教育。[36] 1933年春，納粹黨全國組織領袖羅伯特·萊伊以希特勒的名義向黨的大區領袖發布命令，肯定納粹黨控制政府機關的意願，但制止基層黨組織直接干預基層政府機構的人事任免事務，規定只有大區領袖才有權表達這種意願。[37]同年7月6日，希特勒對各州總督發表講話，明確規定：「任何黨組織都不得代行政府的職權，撤換或任命官員，這是全國政府的職責。」[38] 1934年2月2日，他在納粹黨大區領袖會議上把納粹黨的主要任務限制在以下三條之內：「一、使民眾接受已設計好的政府政策措施；二、幫助貫徹代表整個民族的政府所制定的政策措施；三、通過一切可能的途徑支持政府。」[39]在1933年9月28日對各州總督的講話中，希特勒甚至表示，打算通過「一體化」運動，把納粹黨逐漸併入國家機關，為此將設立「民族社會主義運動上議院」和政府的「衝鋒隊部」。一些西方學者認為，希特勒在執政後仍把納粹黨中央機關留在慕尼黑，而不遷往首都柏林，目的就在於把納粹黨和國家機關分割開來，使政府不受干預。[40]

  其實，納粹德國「黨國一體」的特徵還是比較明顯的。但是，希特勒在推行一黨專制的過程中，受到了諸多因素的制約。傳統的軍官團以及諸如司法界等某些系統的政府官僚集團，在一定程度上實行抵制。納粹黨內也存在著權力之爭和派系之爭。希特勒為了鞏固自己在黨內的地位，有時需要用政府機構的力量來平衡黨內某些機構的實力。尤其是衝鋒隊提出實行「第二次革命」要求期間，希特勒為了平息這股浪潮，在一定程度上貶抑納粹黨的作用。然而到了1935年秋，「第二次革命」的呼聲早已銷聲匿跡，衝鋒隊也已馴服，他就敢於在那年的紐倫堡黨代會上公開警告政府公務員們：如果他們在執行納粹黨的政策，尤其是在對付反對派方面不能表現出足夠幹勁的話，納粹黨將接管他們的職權，不論在何種領域。[41]到了1938年，希特勒認為已經達到了「黨國一體」的目標，遂得意地聲稱：「民族社會主義革命的最大保證在於納粹黨對國家及其一切機構和組織有了絕對控制。」[42]納粹黨國會議員、法學家漢斯·弗蘭克曾經勾勒過希特勒改造國家的進程：希特勒首先是納粹黨的元首，他的意願就是黨的信條和紀律，他早已絕對控制了黨； 1933年1月30日的國家受到法制和權勢集團的制約，這一國家對他來說是生疏的，他的意願在那裡還不能成為法律；希特勒堅信自己已經成功地改造了納粹黨，該黨的組織形式是最適合於他的；最後，希特勒並沒有讓納粹黨受到國家的影響，成為一個法制化的、專家治理的、互相制衡的實體，相反，他的目標是改造國家，讓國家按照納粹黨的模式運行，讓自己像指揮黨那樣地指揮國家。[43]

  隨著希特勒獨裁地位的增強，納粹黨在德國統治體制中的地位進一步加強，真正實現了「黨國一體」。在德國實施向外擴張後，占領區的實際控制權大多由納粹黨的有關機構執掌。

  「黨國一體」的外在表現形式，最早反映在希特勒就任總理不久，1933年3月，政府就取締魏瑪共和國的黑紅金三色國旗，代之以納粹黨黨旗和原來德意志帝國的黑白紅三色國旗。同時將納粹黨黨歌《霍爾斯特·威塞爾之歌》定為同原國歌並列的第二國歌。[44] 1935年9月15日，又將納粹黨黨旗定為代表德國的唯一旗幟。

  

  比這些外在表現形式更重要的，是納粹黨對各級政權機構的實際干預和控制。

  在國家（Reich）一級，由於作為納粹黨元首的希特勒擔任了政府總理，1934年8月起又成為國家元首，這既保證了納粹黨對全國政權的絕對控制，也使得國家一級的黨政關係比地方各級略顯簡單。

  納粹黨中央機構是「全國指導處」（Reichsleitung），由18名領導成員組成。[45]除元首辦公廳主任菲利普·布勒、司庫弗蘭茨·克薩韋爾·施瓦茨（Franz Xaver Schwarz，1875—1947），以及後文要提到的魯道夫·赫斯（Rudolf He?，1894—1987）之外，其中全國宣傳領袖戈培爾，自1933年3月15日起出任新設立的內閣國民教育與宣傳部長；全國農民領袖瓦爾特·達雷，自1933年6月起接任政府糧食與農業部長；全國新聞出版領袖馬克斯·阿曼（Max Amann，1891—1957）雖因政府內沒有相應的部，未直接出任內閣部長，但實際上獨掌全國新聞出版大權。納粹黨全國指導處的其他成員，或通過出任政府不管部長，或對相關部門進行干預和滲透，直接或間接地影響著政府政策。

  對於一些納粹黨一時還難以嚴加控制的政府部門，希特勒採取設置直屬於自己的對口平行機構來實施干預。外交部內傳統力量比較強大，在1938年2月以前一直由無黨派人士馮·牛賴特執掌。儘管納粹黨全國指導處內設有以阿爾弗雷德·羅森貝格為首的「外交政策辦公室」，希特勒仍感到難以直接控制國家的外交事務，遂於1933年春起用心腹里賓特洛甫作為主要的外交助手，並在外交部的街對面，原普魯士外交處所在地，設立規模龐大的「里賓特洛甫辦公室」（Dienststelle Ribbentrop），直接插手外交事務。1938年2月，希特勒藉故將牛賴特解職，直接任命里賓特洛甫為外交部長，該辦公室才撤銷。

  結果，納粹黨占據的內閣部長職位，1933年1月僅占總數11個中的3個，到1938年2月，在總數19個崗位中只有財政部長和司法部長不是納粹黨人。擔任司法部長的右翼保守勢力代表人物弗蘭茨·居特納於1941年死後，該職位也由納粹黨人占據。

  表3-1 希特勒政府成員變動情況

  在地方各級政權機構的黨政關係中，「州」一級的情況較為複雜。

  納粹黨地方組織原先分為六個級別：地區（Landes）、大區（Gau）、分區（Kreis）、分部（Ortsgruppen）、支部（Zellen）、小組（Block）。地區的領袖稱「地區總監」（Landesinspekteur），每一個地區約轄4個大區，全國共設9個地區。但地區這一級組織存在的時間並不長，不久便被撤銷。大區由大區領袖（Gauleiter）執掌，其管轄範圍除在普魯士和巴伐利亞之外，大致同「州」的面積相當。普魯士由於面積較大，州內設有納粹黨的24個大區，而其行政區劃是12個省。巴伐利亞州內有納粹黨的6個大區。全國的納粹黨大區數目，1935年是35個，1936年為36個，以後隨著德國實施對外擴張，增加到1940年的41個。[46]

  1933年，德國從複合制聯邦國家改組成單一制中央集權國家，希特勒在這一過程中把以納粹黨大區領袖為主的黨徒安插到州總督的位置上，[47]在普魯士和巴伐利亞，則安插到省長（Oberpr?sident）的位置上。普魯士州政府的實權本來就控制在戈林手中，1933年7月8日頒布的《普魯士州顧問法令》又規定，州內所有的納粹黨大區領袖均成為州政府的「顧問」。在實際運行中，這些大區領袖同省長們結成聯盟，形成一種新的權力中心。[48]巴伐利亞州的總督和政府首腦由納粹黨全國指導處成員弗蘭茨·馮·埃普擔任，該州的6名大區領袖，兩人分別擔任州政府內政部長和文化部長，兩人從1934年起成為所在省的省長，另外一人擔任薩爾區專員，只有一人未擔任政府要職。1938年德奧合併後，奧地利總督由新設立的納粹黨「西部邊區」（Westmark）大區領袖約瑟夫·比爾克爾（Josef Bürckel，1840—1944）擔任。1940年，德國將奧地利劃分成7個行政大區，總督均由納粹黨大區領袖兼任。大戰期間，希特勒把包括侵吞的新疆域在內的全國領土，劃分成18個國防區（Wehrkreise），各區專員有權掌管區內與國防問題相關的一切事務，也全部由納粹黨大區領袖擔任。

  由於納粹政治體制是在魏瑪共和國的基礎上演變而來，因而在不少州里，就產生了總督和政府首腦之間爭奪實際控制權的衝突。在普魯士州，這種衝突發生在省長和省政府首腦（Regierungspr?sidenten）之間。對這種衝突，可以從兩個角度去解讀。一方面，它反映了中央與地方之間的矛盾，因為總督是國家總理派駐各州的代表，更多地代表中央的利益，而州政府在一定程度上還殘留著複合制聯邦國家框架下的痕跡，容易被看作地方利益的維護者；另一方面，它也反映了黨政之間的矛盾，因為大區領袖—總督（在普魯士州為「大區領袖—省長」）屬於黨的系統，而州（或普魯士州的省）政府首腦則屬於政府系統。1933年秋發生在黑森州大區領袖、總督雅可布·施普蘭格爾（Jakob Sprenger，1884—1945）和黑森州政府總理阿瑟·維爾納（Arthur Werner，1877—1967）教授之間的衝突就是一個例證。當時，施普蘭格爾準備去度假，遂任命了一名代表替他處理事務。維爾納認為，此舉是反常的，因為只有州總理才能在度假時由國務秘書代理他的工作，其他人是沒有資格這樣做的。他藉機要求嚴格劃清總督、州總理、國務秘書之間的職權界限，不得隨意突破。他甚至反話正說，在一次會議上向希特勒提議，要求把州內的所有權力轉移到總督手中。希特勒拒絕了他的提議，認為這樣做違背了《各州與國家一體化的第二個法令》（簡稱《總督法》）的精神。而總督施普蘭格爾在爭論中一再提到希特勒強調過的口號——「革命已經結束，演化正在起步」，而要求修改法令正是革命的表現。他強調總督是州總理的上司，改變魏瑪時期的慣例正是「演化」的體現，納粹黨對政治問題負責，州政府只是負責管理工作。他明確聲稱：「假如這裡發生意見分歧，只有一個人能夠作出決定，那就是我，大區領袖。」他甚至提出，在作出了決定以後，任何人要同中央政府及希特勒聯繫，必須得到大區領袖兼總督的同意。最後，大區領袖兼總督取得了勝利。施普蘭格爾獲勝後，立即免去維爾納的職務，並將黑森州總理的職位與總督合併。[49]

  德國政府的行政系統，州和省以下是縣（Kreis），[50]絕大部分縣長由納粹黨分區領袖（Kreisleiter）擔任。其下是納粹黨的分部領袖（Ortsgruppenleiter），一般兼任鎮長。納粹黨的基層組織支部，或設在企業一級，或管轄4—5個街區，支部領袖（Zellenleiter）一般也掌握該地區的行政權力。支部以下分若干小組，由小組督察員（Blockwart）領導。這些小組督察員每人監管大約40—60戶家庭，他為每個家庭建立資料卡，上面記載著每個家庭的情況，如參加社團組織的人數、向納粹黨捐贈的錢款數以及家庭內部存在的問題等。由於德國的公務員制度比較成熟，行政官員的入門線較高，中層以上的行政崗位都被能力較強者占據。而納粹黨徒與他們相比，往往政治熱情有餘而行政能力不足。因此，越到下層，納粹黨徒取代行政官員的障礙越小。尤其是街區管理員（即納粹黨的小組督察員）一級，工作繁重而社會地位不高，一般只有那些找不到其他工作的人才肯擔當。納粹黨一名中層官員曾經叫苦說：「我們沒有合適的人來做這項極其重要而又非常艱難的工作。大多數都是年老的人，身體有缺陷的人，智力比較低下、不夠機靈活躍的人。」[51]從另一方面來說，這些人儘管搜集了堆積如山的資料，但對納粹黨來說真正有利用價值的不多。

  納粹黨控制政府機構的另一個重要手段，是控制政府官員和公務員隊伍。1933年4月7日，當局頒布了《重設公職人員法》（Gesetz zur Wiederherstelung des Berufsbeamtentums）。當時，希特勒尚未獲得獨裁大權，多黨制還未取消，再加上時任全國內政部長的弗里克和普魯士州內政部長的戈林，儘管兩人都是納粹黨官員，但是從自己的職務本位出發，也希望保持行政系統的穩定，避免出現大的動盪，因此該法令的打擊面不是太大。法令一方面旨在恢復德意志第二帝國時期的職業官吏制度，規定1918年11月9日以後任職的官吏，如果不符合任職標準，將被免職，另一方面，把共產黨員、社會民主黨員和猶太人（1914年8月1日前任職者或參加第一次世界大戰者除外）作為清洗對象。該法令實施後，普魯士州受到的影響最大，1663名行政官員和公務員中，28%出於各種原因被免職。而在其他州，被免職者僅為9.5%。[52]但是該法令的隱性效應不可低估，它使政府官員和公務員人人自危，自覺地靠攏正在日益控制國家的納粹黨。

  納粹黨執政後，不少人見風使舵，開始投靠納粹黨，尤其是1933年3月5日國會選舉後，隨著納粹黨所獲選票進一步上升，更多的人湧入納粹黨，使黨員人數從1933年1月的約85萬猛增到4月的160萬。以後，黨員人數以更猛的勢頭膨脹。

  表3-2 1930年9月—1935年1月納粹黨黨員數量[53]

  隨著納粹黨規模擴大和希特勒控制力增強，1937年1月26日，納粹當局頒布了《文職人員法》（Beamtengesetz）。該法令規定此後政府官員必須由納粹黨員擔任，任職者不僅必須宣誓效忠希特勒個人，還要在思想上真正信奉納粹主義，無條件地支持納粹黨的政治目標。[54]法令頒布後，大批納粹黨員進入政府機關，原有的文職官員也紛紛加入納粹黨，致使文職人員中納粹黨員比重越來越高，從1933年的1/5猛增到1935年的3/5。1937年，普魯士州官員中的納粹黨員比重達到4/5。1939年後，納粹黨黨籍成為進入官員隊伍的先決條件。[55]但是與此同時，公務員們則普遍抱怨新入行者的業務素質太差，嚴重影響了行政效率。

  1933年1—3月以後納粹黨黨員人數的劇增，降低了黨員的整體質量和他們在民眾中的形象，不少民眾稱1933年3月前後入黨的人為「三月殉道者」（M?rzgefallene），更多的人稱他們為「三月紫羅蘭」（M?rzveilchen）。[56]為此，1933年5月希特勒下令減緩黨員發展速度，6月又規定新黨員必須有兩年候補期。但這些措施都無濟於事，黨員規模仍急劇擴大，1935年達250萬，1945年達到850萬，[57]約占全國成人總數的1/5。為了保證各級政權掌握在納粹骨幹分子手中，希特勒於1935年下令，在基層政府官員中，1930年9月以前入黨的納粹黨員至少要占10%。[58]據納粹黨自身的統計，1935年全國2228名市長中，老黨員占1049名，新黨員占694名，無黨派人士占485名，三者比例為47∶31∶22。同一年在689名地方政府參贊中，三者人數分別為198、235和250名，比例為29∶34∶37。到1941年，普魯士以外的304名地方政府參贊中，無黨派人士只有11名，老黨員42名，其餘都是納粹新黨員。在普魯士州的地方政府參贊中，無黨派人士也只有11名，其餘半數以上（152名）是1933年1月30日以後加入納粹黨的。[59]

  納粹黨還對整個公務員隊伍實行嚴密控制。它除了規定所有公務員必須加入納粹黨的下屬組織——德意志公務員聯盟（Deutscher Beamtenbund），還竊聽文職人員的電話，跟蹤他們的親戚朋友，調查他們以往的政治態度，核查他們的婚姻狀況及履行優生計劃的情況。內政部還反覆強調，每個公務員不僅必須訂閱納粹黨黨報，還要為該報擴大讀者面。

  在「以黨干政」的過程中，納粹黨設在慕尼黑的赫斯辦公室（即元首代表辦公室）起著特別的作用，該機構不僅領導著被稱為「政治組織」（Politische Organisation，簡稱PO）的納粹黨組織系統，還以其特有的方式干預著國家的行政事務。魯道夫·赫斯於1925—1932年任希特勒的秘書，1933年4月21日被任命為「納粹黨元首希特勒的代表」（Stellvertreter Hitlers als Parteiführer），簡稱「元首代表」（Stellvertreter des Führer），負責「在所有涉及黨的領導地位方面，以希特勒的名義作出決定」。[60]早在1932年12月納粹黨全國組織領袖格雷戈爾·施特拉瑟因政見分歧辭職時，希特勒為了儘快彌合由此造成的黨內管理系統的紕漏，並防止再次出現足以危及自己獨裁地位的角色，一方面任命羅伯特·萊伊接任納粹黨全國組織領袖，負責管理納粹黨的組織系統，另一方面組建了新的機構，即納粹黨政治中央委員會（Polititsche Zentralkommison），由赫斯擔任主席。該委員會在赫斯擔任元首代表後，改稱「元首代表辦公室」。

  在初期的運行中，萊伊企圖恢復先前格雷戈爾·施特拉瑟在黨內的地位，以全國組織領袖的身份管理黨的系統，但遭到赫斯和諸多大區領袖的抵制，尤其是1933年6月27日起赫斯獲准能出席內閣會議、同年12月1日成為政府不管部長後，赫斯辦公室的地位進一步上升。而不少大區領袖自恃是希特勒的「老戰友」，公然聲稱只會服從直接發自希特勒的命令，並在希特勒的容忍下，把自己的管轄範圍安排得宛如自治王國，個別的甚至要求轄區內的教堂始終以齊鳴的鐘聲歡迎自己的到來，連希特勒也戲稱他們為「大區伯爵」，[61]中央機構的官員只能無奈地稱他們為「小希特勒」。為了加快以黨干政的進程，希特勒於1934年7月27日頒布命令，進一步提升赫斯辦公室的地位。其中規定：

  元首代表赫斯部長將參與所有政府部門的法律起草工作；提交給其他相關部長的立法文件，必須同時遞送給元首代表；由其他相關部長親自參與起草的文件也是如此；必須讓元首代表赫斯部長有機會對相關文件提出建議；赫斯所派出的專家代表可以以赫斯的名義參與工作。[62]

  1935年9月24日，希特勒再次發布命令，給予赫斯參與政府官員提名與審批工作的權限。命令規定：

  元首代表必須參與官員的任命工作；參與形式為元首代表收到擬任命官員的詳細材料，並有足夠的時間發表看法。[63]

  在實際運行中，赫斯辦公室一般都要同相關的大區領袖聯繫，以保證任職者在政治上絕對可靠。

  參與政府立法和行政官員的任命工作，使赫斯辦公室的工作量大增，急需大量懂行的工作人員。1933年7月1日起成為赫斯助手的馬丁·博爾曼（Martin Bormann，1900—1945）趁機崛起，利用自己所具備的管理能力，充分擴大赫斯辦公室的權限，並以赫斯為跳板，向希特勒的「個人小圈子」靠攏。到1934年底，赫斯在博爾曼協助下，建立了自己的控制架構。總部位於慕尼黑的赫斯辦公室以兩個處為支柱。即，第二處「納粹黨內部事務處」，處長為黑爾穆斯·弗里德里希（Hellmuth Friedrich） ；第三處「國家事務處」，處長先後為瓦爾特·桑邁爾（Walter Sommer，1903—？）和格哈德·克勞珀（Gerhard Kloper，1941年起任職），負責處理黨政關係，即代表納粹黨干預國政。

  1934年10月25日，當赫斯還在組建自己的統治架構時，就向全黨發布一個指令，要求納粹黨的各級官員在自己的具體指揮下，全面干預行政事務。指令指出：

  納粹黨所遵循的政治路線源自元首希特勒，他授權赫斯確保該路線在全黨不折不扣地得以履行；元首代表、大區領袖和黨的各級官員必須確保各級行政機構的政治路線，元首代表重點負責中央政府和那些包含一個以上大區的州（普魯士和巴伐利亞），大區領袖重點負責大區內的行政系統；納粹黨全國組織領袖屬下的專家，包括納粹黨全國指導處成員，衝鋒隊、黨衛隊和希特勒青年團等組織的領袖，如需干預國政，要獲得相關官員（即赫斯——引者）的同意。[64]

  指令的最後一點，意在蠶食萊伊的權限，並取得了成功。後者雖身為納粹黨全國組織領袖，並且編制過一本題為《組織》、厚達六百多頁的手冊，其中詳細說明了納粹黨每個分支機構、辦公室、級別、制服、徽章等具體內容，但是在以黨干政甚至管理黨的幹部方面，已無甚實權，他的工作重點逐漸轉向組建納粹培訓基地。赫斯在擴大控制權限方面，遇到的主要障礙是大區領袖，他們成功地抵制了先後來自萊伊和赫斯的強化控制的願望。

  1941年5月赫斯私自飛往英國後，「元首代表」一職被取消，赫斯辦公室改組成「黨務辦公廳」（Parteikanzlei），由馬丁·博爾曼任主任。從名稱上看，黨務辦公廳的權限應該小於元首代表辦公室，其實卻不盡然。當時希特勒的獨裁地位已經相當穩固，在實施以黨干政方面更加肆無忌憚。他把赫斯擁有的全部職權都授予博爾曼（包括把博爾曼提升為納粹黨全國指導處成員），並於1942年1月16日規定，納粹黨與國家機構之間必須通過博爾曼才能進行聯繫，中央和地方的行政長官（包括各部部長），都必須通過博爾曼向他呈報公務。隨著德國不斷向外擴張，占領區的控制權主要由黨的機構掌握，控制東部占領區的特別權力也授給黨務辦公廳。加上博爾曼本人善於攬權，1943年起兼任「元首秘書」，權力進一步增大。就連赫斯時期難以解決的大區領袖鬧獨立現象，在博爾曼時期也得到緩解。他一方面提升大區領袖代表的作用，同時大量派出黨務辦公廳的工作人員擔任大區領袖的下屬，藉此直接同他們保持聯繫。等到原有的大區領袖年老退休後，大多由第二處的官員們接替。