第六節 單一制中央集權國家的建立

  在德國歷史發展進程中，一直存在著國內的權力分散和權力集中兩種不同的要求。神聖羅馬帝國時期，皇權並不強大，地方勢力擁有較大的實權。個別有為的皇帝，如「紅鬍子」巴巴羅薩（Barbarossa）等，曾試圖削弱諸侯的力量，強化帝權，但都未能經受住歷史的考驗，固化成為體制機制。在歐洲民族國家形成與發展的進程中，德意志在統一事業和現代化方面都落後了，於是產生了建立民族國家的強烈緊迫感。自神聖羅馬帝國解體後，德國的國家發展進程，與大小德意志之爭、國家結構的鬆緊之爭緊密糾結在一起。以普魯士為核心的「小德意志」之路，使得德國的國家結構由邦聯發展到聯邦。魏瑪共和國建立之時，憲法初稿曾經確立了單一制中央集權國家的架構，然而遭到以巴伐利亞、巴登和符騰堡等南德諸邦為代表的聯邦主義勢力的反對，最後還是回歸到聯邦制。經過20年代部分州的自願合併，到1933年1月，全國存在17個州。

  

  聯邦制與納粹主義的極權要求是格格不入的，納粹主義鼓吹「一元」，要求整個德意志民族聽命於一人，中央集權制才是最好的選擇。根據納粹主義理論，國家是保種保族的工具，為了達到保存和發展優秀的德意志種族的目的，就必須實行中央集權制，領袖的絕對權威也要穿越「州」的自主權這一歷史遺留下來的壁障，深入到德國的每一個基層單位。

  1932年7月，時任總理的巴本發動「巴本政變」，以「國家專員」的身份接管普魯士州總理的大權，這一做法為希特勒變更國家結構的行動打開了大門。在1933年1月底的組閣談判中，希特勒堅持讓戈林兼任普魯士州的內政部長，掌管了占全國領土面積2/5、控制首都柏林的最重要州的警察力量。戈林就任這個職務後，不負希特勒所望。他利用自己同希特勒的特殊關係，完全不把頂頭上司、「國家專員」巴本放在眼中，在權力範圍內大動干戈。他致力於使普魯士的警察納粹化，讓14名警察主管退休，開除了許多下屬官員，大量安插納粹黨徒。就如他在題為「德國復興」的文件中所寫：「對我至關緊要的首先是把警察這個機構牢牢掌握在自己手中。為此，我初步進行了全面的變革。我撤換了32名警察局長中的22人，接著又在以後的一個月中連續撤換了幾百名高級警官和數千名所長。我任命新的人員接替他們的職務。這些人全部來自龐大的衝鋒隊和黨衛隊的後備隊。」[92]

  由於受到《魏瑪憲法》的制約，「巴本政變」後的普魯士州政府還是擁有一定的權力，包括其在全國參議院中較強的代表權。1933年2月6日，時任普魯士「國家專員」的巴本又一次採取行動，以興登堡總統簽署的「緊急命令」為令牌，要求布勞恩（社會民主黨人）政府交出全部權力。他成功了，但對國家的聯邦體制又實施了一次打擊。

  巴伐利亞州的離心傾向一向比較強烈，1923年時，正是這一傾向給納粹黨發動「啤酒館政變」提供了機遇。自希特勒上台後，那裡又出現了在州內恢復君主政體，甚至脫離聯邦的議論，州政府總理、巴伐利亞人民黨人海因里希·黑爾德（Heinrich Held，1868—1938）甚至揚言，稱他將逮捕敢於踏上巴伐利亞土地的「國家專員」。納粹黨趕緊把矛頭指向那裡。3月9日中午，衝鋒隊參謀長羅姆、巴伐利亞大區領袖阿道夫·華格納（Adolf Wagner，1890—1944）和納粹黨國會議員弗蘭茨·里特爾·馮·埃普（Franz Ritter von Epp，1868—1946）將軍奉希特勒和內政部長之命，在少數衝鋒隊員的協助下，徑直大步走進州總理黑爾德的辦公室，要求他立即把權力交給「國家專員」埃普。黑爾德致電國家政府，提出抗議，但得到的答覆是埃普已經被任命為「國家專員」，有權控制州政府。[93]黑爾德向興登堡總統求救，但後者的答覆是：以後要提意見和建議，應該直接呈送給希特勒。黑爾德召開州政府會議商討對策，但大批衝鋒隊員和黨衛隊員聚集在街道上，隨時準備採取行動。無奈之下，黑爾德暫時逃往瑞士，不久又秘密回國，過起了東躲西藏的生活。埃普接管了巴伐利亞州政權，很快成立由納粹黨人組成的新政府。

  3月9日當天，希特勒飛赴慕尼黑。他趾高氣昂地說：「在德國，最貼我心的城市就是慕尼黑，作為一個青年，一個軍人，一個政治家，我是在這裡發跡的。」他向當地納粹頭目發出指示，即使要以吸收非黨人士參政為代價，也要建立一個穩固的政權。「先生們，你們的任務」，他說，「是艱巨的，但是，中央政權不得再受巴伐利亞的特別運動或分裂分子騷亂的干擾。這對國家的政治安定是很重要的。我必須完成俾斯麥的未竟事業：只有對全國的利益有用，州才成其為州。」[94]

  在此後的一周內，希特勒使用同樣的手段，指派在各州的納粹黨大區領袖和黨內高級人士擔任「國家專員」，接管了除普魯士外其他各州的政府權力。各地的衝鋒隊員衝進市政機關和警察局，掛起納粹黨旗慶祝勝利。

  同年3月31日，希特勒援引《授權法》，但又違背在表決那天所作的關於不會使用該法破壞各州自治地位的承諾，以所謂地方與中央「一體化」（Gleichschaltung）為藉口，頒布《各州與國家一體化法令》。法令規定解散除普魯士以外的各州原議會，毋需舉行新的選舉，即根據3月5日國會選舉的結果，以同樣的席位分配比例組織新的州議會，共產黨的席位一律空缺。法令還授權各州政府可頒布法令並整頓各州的行政機構，毋需徵得州議會的批准。[95]

  4月7日，希特勒又頒布《各州與國家一體化的第二個法令》（Gesetz zur Gleichschaltung der L?nder mit dem Reich，簡稱《總督法》），任命中央政府派駐各州的「國家專員」為各州的總督（Reichsstatthalter）[96]，負責監督國家總理提出的方針政策在各州的貫徹執行；規定總督有權解散州議會，任免州政府，頒布州法令。[97]

  對於普魯士州，由於對手是巴本，希特勒親自出場，採取特殊的措施。他宣布自任普魯士州總督，免去巴本所擔任的駐普魯士「國家專員」之職，4月11日又安排戈林接任巴本的州總理一職。[98] 1935年，駐普魯士總督一職改由戈林接任。

  關於總督的地位與作用，希特勒在1934年3月的一次講話中作了明確解釋：「（總督）不是各州的行政長官，他們執行國家最高領導的意志；他們的委任不是來自各州，而是來自國家。他們不代表各州與國家相對，而是代表國家與各州相對……民族社會主義的歷史任務是創造新國家，而不是保存德國各州。」[99] 1935年1月頒布的《德國總督法》（Reichsstathaltergesetz）則以法律的形式規定：總督是各自管轄區內「德國政府的常駐代表」。[100]

  各州州長的職位，由於沒有太大的實權，竟然出人意外地得到保留。內政部長弗里克為了提高行政管理效率，曾經建議將總督與州長的職位合併，但一直沒有得到希特勒的答覆。[101]只有在黑森和薩克森兩個州，這兩個職位由同一人擔任。

  1934年1月30日，國會和參議院通過《國家重建法》（Gesetz über den Neubau des Reichs），正式在德國確立中央集權的單一制國家結構。該法共六款：

  第一款 廢除各州的議會；

  第二款 a.各州的最高權力轉歸中央；

  b.州政府成為全國政府的下屬機構；

  第三款 各州總督受國家內政部長管轄；

  第四款 州政府可以頒布新的法律；

  第五款 由國家內政部長發布實施本法律的法律與行政細則；

  第六款 本法律自頒布之日起生效。[102]

  實際上，當局對該法的第四款並不滿意，因為該款使各州有可能「自行其是」。很快，政府又利用該法第五款，發布一項命令，規定沒有國家有關部長的許可，各州不准頒布任何地方法令。[103]

  該法的第三款也曾經引起總督們的不滿，他們繞過弗里克直接向希特勒表達自己的想法，不願由此被降低為內政部的代表，從而喪失獨立自主的權力。其實希特勒也不願出現內政部長實際控制各州總督的局面，但又難以從法理上釐清這種關係，因此只是模糊作答：他什麼時候也不想捲入內政部長與國家委任的總督之間有關法律解釋的爭議當中，除非涉及政治上的重大問題。[104]實際上，這個問題在納粹統治時期一直沒有得到解決，但指揮各州總督的實際權力，一直掌握在希特勒手中。

  隨著各州主權的喪失，由各州代表組成的全國參議院已失去存在的必要。1934年2月14日，希特勒頒布《全國參議院廢止法》（Gesetz über die Aufhebung des Reichsrats），正式解散了該機構。[105]

  在廢除聯邦制的同時，政府還曾企圖實施州的「標準化」，即縮小各州之間面積的差距。在德國原來的版圖上，各州的面積相差十分懸殊。普魯士的面積幾占全國面積的2/5，巴伐利亞擁有700萬人口，薩克森擁有500萬人口，而一些小州卻僅有20萬—30萬人口。1933年希特勒任命各州總督時，對人口不足200萬的小州採取兩個州合併為一個行政單位的做法。對於面積特別大的普魯士州，從1934年起逐步將州政府的重要部門，如內政部、經濟部、農業部、勞動部等，併入全國政府中相應的部，實際上取消了普魯士州一級的行政機構，由中央政府直接領導原普魯士州的各省。這樣，由納粹黨大區領袖擔任省長的普魯士各省，實際上與其他同樣由大區領袖擔任總督的各小州處於同等地位。

  表2-3 納粹德國州總督一覽

  德國長期以來存在「地方自治」的古老傳統，市長和鄉鎮長對市參議會和鄉鎮議會負責，保持一定的地方自治權。1935年1月30日，納粹政府頒布《鄉鎮法》（Gemeindeordnung），把國家一體化運動貫徹到基層政權組織，徹底廢除地方自治的傳統。該法規定：把「領袖原則」推廣到鄉鎮的行政管理；人口10萬以上的城市由全國內政部長任命其市長，柏林與漢堡的市長由希特勒直接任命；人口10萬以下的鄉鎮由州總督任命其鄉鎮長和鄉鎮議員。市參議會和鄉鎮議會完全失去原來的地方自治的作用。[106]

  經過這番變更，德國便從一個聯邦制國家完全過渡到中央集權的單一制國家。在《國家重建法》頒布後，內政部長弗里克得意地宣稱：「幾個世紀來古老的夢想已經實現。德國不再是一個軟弱的聯邦制國家，它已經成為一個由強大民族組成的中央集權國家。」[107]到1935年底，隨著德國國內「一體化」工作基本完成，希特勒把更多的注意力轉向毀約擴軍，於是下令暫時擱置有關憲政和領土改革的事務。