二 遏制貪腐，設立「養廉銀」

  養廉。自古官只有俸，而俸恆不足以給用，不能無取盈之計。明俸尤薄，官吏取盈之道，自必於賦額加以浮收，公然認為官吏俸薄，此為應得之調劑。清初命其名曰火耗，火耗者，本色折銀，畸零散碎，經火鎔銷成錠，不無折耗，稍取於正額之外，以補折耗之數，重者每兩數錢，輕者錢余。行之既久，州縣重斂於民，上司苛索州縣，一遇公事，加派私征，名色既多，又不止於重耗而已。清承明季加派之後，國庫嚴禁加派，而地方不免私征，其端既開，遂無限制。康熙季年，陝西督撫以虧空無法填補，奏請以舊有火耗之名加征少許，專為填虧空之用。此火耗明入奏案之由來也。

  康熙末之提及火耗，為督撫計及挪用，而聖祖不肯允從，恐為盛德之累，然又明知故昧，留以贍官吏之私，此不徹底之治法，沿歷代故事而來。在聖祖為恤民艱，存政體，慮官困，多方兼顧，而非以自私，自是有道之象。然至世宗則有以成就之矣。

  當時內閣條奏，系請禁提解火耗。禁提解非禁徵收，則州縣可取火耗於民間，上司不能提火耗於州縣，私收者永任其為私，監司不許過問而已。此為體恤州縣，而又不欲監司分肥，亦不徹底之見解。但較之前代，以進羨餘而得獎擢者，得體已多。高成齡辨正閣奏，以為火耗非提解不可，無所利於提解，仍以體恤州縣，明定為永久之公廉，及補一時之虧空，一舉而數善備。養廉之說始此。

  是年七月丁未，總理王大臣、九卿科道等議覆高成齡疏，得旨：「所議見識淺小，與朕意未合。朕非不願天下州縣絲毫不取於民，而其勢有所不能。歷來火耗皆州縣經收，而加派橫征，侵蝕國帑，虧空之數，不下數百餘萬。原其所由，州縣徵收火耗，分送上司；各上司日用之資，皆取給於州縣。以至耗羨之外，種種饋送，名色繁多，故州縣有所藉口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而曲為容隱。與其存火耗以養上司，何如上司撥火耗以養州縣乎？」

  以上為俸薄不能無火耗，而火耗不可不使公開。不公開則為州縣存火耗以養上司，公開則為上司撥火耗以養州縣，二語最中的。世宗見解實出廷臣之上。

  又云：「爾等請將火耗酌定分數。朕思州縣有大小，錢糧有輕重，地廣糧多之州縣，少加火耗，已足養廉，若行之地小糧少之州縣，則不能矣。惟（唯）不定分數，遇差多事煩，酌量可以濟用，或是年差少事簡，即可量減。又或遇不肖有司，一時加增，而遇清廉自好者自可減除。若竟為成額，必致有增無減。」

  此時養廉制未定，世宗所慮者，仍是後來反對養廉制之理論。未幾仍為定額，見下。此駁定分數之議。

  

  又云：「又奏稱提解火耗，將州縣應得之項，聽其扣存，不必解而復撥。今州縣徵收錢糧，皆百姓自封投櫃，其拆封起解時，同城官公同驗看，耗羨與正項同解，分毫不能入己。州縣皆知重耗無益己，孰肯額外加征？」

  隨征隨解，顯然有據，解時不能隱匿，解後不能重征，唯解乃為正耗分明，此駁扣存之議。

  又云：「應令諾岷、高成齡二人盡心商榷，先於山西一省內試行。此言尤非，天下事惟（唯）可行不可行兩途。以為可行，則可通行於天下；以為不可行，則不當試之於山西。以藥試病，鮮能愈者。以山西為試之之省，朕不忍也。」

  世宗意在定製通行，此駁山西試行之議。

  又云：「又奏稱提解火耗，非經常可久之道。凡立法行政，孰可歷久無弊，提解火耗，原一時權宜之計，將來虧空清楚，府庫充裕，有司皆知自好，則提解自不必行，火耗亦當漸減。今爾等所議，為國計乎？為民生乎？不過為州縣起見。獨不思州縣有州縣之苦，上司亦有上司之苦，持論必當公平，不可偏向。」

  當時議者不反對火耗名色，而反對提解，故世宗謂為州縣起見。又養廉之制未定，提解火耗，仍兼顧見在之虧空，虧空完後，乃可專定養廉也。故下文又言朝廷與百姓一體，朝廷經費充足，歉收可以賑恤，百姓自無不足之虞。清補虧空，於國計民生均益。是提解仍注重清虧空。

  又云：「爾等所奏，與朕意不合。若令再議，必遵議覆准，則朕亦不能保其將來無弊。各省能行，聽其舉行；不行者，亦不必勉強。可將此諭旨，並爾等所議之本，交存內閣。」

  據此則本令詳議，卻仍以不議終結。本不欲獨令山西試行，卻又不令他省必行。世宗亦慎重之至。《清史稿·食貨志》渾括此文，殊不清晰。今從《東華錄》核之。當雍正二年六七月間，朝廷雖極力議論此事，帝意不以廷臣之延宕為然，尤不以主張不提解為然，而卒留作懸案。以後至何時勒定火耗改為養廉，《東華錄》不復見。《食貨志》言於是定為官給養廉之制。此句著於渾括二年諭旨之後，實與諭旨原文不貫。考之《會典事例》，則至五年始為各省定額。

  《會典事例·戶部俸餉門·外官養廉類》，首敘其緣起云：「雍正五年，山西巡撫奏裁汰州縣耗羨，酌中量留，分給各官養廉，以為日用之資。奉旨：『各省督撫，就該省情形酌議具奏。嗣據各省陸續奏到，節省增減，著為定額。』」

  山西巡撫發端是二年事，奉各省酌議具奏之旨，當即七月乙未諭後，所云交與內閣，內閣即更請旨飭下各省也。以非明發，亦無決斷，遂不入《實錄》，故不見《東華錄》。各省陸續覆到，終成定製，首冠以雍正五年，即其定製之年矣。不然，山西發端在二年，何雲五年耶？要之清初沿明，官俸太薄，官無自給之道，不得不有所取資，制定養廉，即是加俸。且俸因處分而可罰，廉則罰所不及。廉之數較之俸，多至數十倍，如正從一品俸銀一百八十兩，米一百八十斛，正從二品俸銀一百五十五兩，米一百五十五斛。總督兼尚書銜者為從一品，不兼者為正二品。而總督養廉，多者若陝甘、雲貴，至二萬兩，少者若浙閩、四川，亦一萬三千兩。其間一萬八千、一萬五千各有差。又如七品俸銀四十五兩，米四十五斛。而知縣七品，其養廉多者，首縣至二千兩，少者簡缺亦六百兩，其有四五百兩者，則簡不成體之縣，間有一二，蓋例外矣。其後京官亦有有養廉者，八旗官員，亦有有養廉者，皆別指款項，不在火耗之內。供各省官員養廉，地大糧多之縣，火耗甚微。以吾所知，吾鄉武進、陽湖等縣，正銀一兩，加耗僅三分耳。

  清世制度，多沿明舊。清全盛時，極知補救，然不敢言製作，故歷帝皆欽佩明太祖，奉行唯謹，而不敢學其自我作古，此亦或有自知之明。如官員加俸一事，僅以養廉之名，補苴於俸之不足，仍不敢動額定之俸。唯加征火耗，悉數用於外官之養廉，無絲毫流用，則可見清帝於財用之致慎。既與國人約永不加賦，終清世謹守之。唯以用銀翦鑿不便，折價收錢，清末以二千二百文為一兩。當時銀賤，每兩有數百文之餘謂之平余。漕米則每年由藩司約省城紳士公議，照時定價，本折兼收，聽民自便。唯每石征腳費錢一千零五十二文，由官收兌運解。此清末綱紀未破裂時所永遵行者。吾鄉為賦重之區，每平原上則田一畝，征銀兩忙共一錢三分有零，征米六升三合有零，當時無所謂附加稅，完納此數，即所入皆民之生產矣。故清世之賦甚輕，其稅額後雖不可復用，然其制節謹度，不敢逾定製一步，清之歷朝遵行不替，其風亦可嘉也。

  其尤可念者，清一代唯加征火耗為跡近加賦，雍正朝之審慎出之，絕不流用，專用於外官之養廉，似已心安理得。乃至高宗初立，尚以為疑，復大征廷臣意見。此亦清之家法，視加派為最不祥之事也。

  《食貨志》：「自山西提解火耗後，各直省次第舉行。其後又酌定分數，各省文職養廉二百八十餘萬兩，及各項公費，悉取諸此。及帝即位，廷臣多言其不便，帝亦慮多取累民，臨軒試士即以此發問，復令廷臣及督撫各抒所見。大學士鄂爾泰、刑部侍郎錢陳群、湖廣總督孫嘉淦，皆言：『耗羨之制，行之已久，徵收有定，官吏不敢多取，計已定之數與策定之前相較，尚不逮其半，是跡近加賦，實減征也。且火耗歸公，一切陋習，悉皆革除，上官無勒索之弊，州縣無科派之端，小民無重征之累，法良意美，可以垂諸久遠。』御史趙青藜亦言：『耗羨歸公，裒多益寡，寬一分則受一分之賜，且既存耗羨之名，自不得求多於正額之外，請無庸輕議變更。』惟（唯）御史柴潮生，以為耗羨乃今日大弊。詔從鄂爾泰諸臣議。」

  輕徭薄賦，為清一代最美之政，而官俸太薄，有此提解火耗制定養廉之舉。乾隆間尚恐其跡近加賦，而與內外諸臣共議之。是科一甲三人：金甡，狀元，浙之仁和人，榜眼楊達曾、探花湯大紳，皆蘇之陽湖人，一時羨科第之榮。其實廷對碌碌，無裨實用，此見科目之非必得才，而成才實資閱歷，未必閉戶讀書，真能知天下事也。既而言者紛然，又妄有揣摩，以為帝意求取民善法，除加賦而別計殖財，竟未信天子實有官民兼恤之心，只問火耗之當征不當征，非有他意，遂復遭申飭，而清一代慎重於加賦之意愈見。

  是月乙巳諭：「各省辦理火耗，朕恐有不便於民，是以於廷對時入於策問之內，乃諸生無所敷陳，甚且有不知耗羨為何事者。又降旨詢問九卿、翰林、科道並督撫等，庶幾合眾論以求一是，此朕集思廣益之意，諸臣如有所見即就事敷奏，待朕採擇。如無所見，亦不必勉強塞責，所降諭旨甚明。乃近見諸臣奏對，竟有於耗羨一事之外，旁牽側引，所答並非所問；

  即說到耗羨，亦究竟不知原委，萬難見諸施行。甚至潘乙震之請開捐，路斯道之請鑄幣，尤為荒謬之極。諸臣沾沾以國用為言，竟似國用實有不足，不得不從權計議者。此風一開，將見言利之徒接踵而起，其為害甚大，豈止有妨政體而已。不但諸臣不當揣摩及此，陳奏紛紜，即專司錢糧之臣，惟（唯）應通計出入，平準制用，亦不當託言國計，徒以綜核為盡職也。因系降旨詢問導之使言，故雖乖謬，特從寬宥。此後再有節外生枝悖理傷道者，必從重治罪以為妄言之戒。」

  於是廷臣商榷甚久，又逾半年以上，至十一月乙丑，由大學士等歸納內外諸臣覆到各奏，統為一議，奏略如下：

  奏略言：「耗羨歸公，法制盡善，不可復更，眾議僉同。其間有一二異議者，皆系不揣事勢不量出入之論。伏思耗羨由來已久，弊竇漸生，世宗憲皇帝允臣工所請，定火耗歸公，革除州縣一切陋習，各該省舊存火耗，提解司庫，為各官養廉及地方公事之用。從此上官無勒索，州縣無科派，小民無重耗，以天下之財，為天下之用，國家毫無所私，可以久遠遵行，弗庸輕改。至總督高斌、孫嘉淦等請耗羨通貯藩庫，令督撫查核，仍復年終報部之例。查各省動用存公銀，款項繁多，若未悉情形，既行飭駁，勢必掣肘。若竟聽其任意費用，則侵濫之弊，無從剔除。惟（唯）送部查核，諸弊可厘，應如所請行。」

  此為內外眾議，覆由大學士取為定論，請定永遠遵行。得旨略如下：

  錢糧有耗羨，事勢必不得已。未歸公以前，賢者兢兢守法，不肖者視為應得，盡入私囊。一遇公事，或強民輸納，或按畝捐派，無所底止。州縣以上官員，養廉無出，收受屬員規禮節禮，以資日用。州縣有所藉口，恣其貪婪，上官瞻徇而不敢過問，甚至以饋遺之多寡，為黜陟之等差，吏治民生，均受其弊。我皇考定歸公之例，就該省舊收之數，歸於藩司，酌給大小官員養廉，有餘則為地方公事之用。小民止循舊有之章，有輕減無加益也。而辦公有資，捐派不行，賢者無用矯廉，不肖不能貪取，愛養黎元，整飭官方，並非為國用計而為此舉。以本地之出，供本地之用，國家並無所利於其間。然通天下計之，耗羨敷用之處，不過二三省，其餘不足之處，仍撥正供以補之，此則臣民未必盡知者。此十數年中辦理耗羨之梗概。朕御極以來，頗有言其不便者，是以留心體察，並於今年廷試，以此策問諸生，諸生敷衍成文，無當實事，於是降旨詢問九卿、翰林、科道並各省督撫。今據回奏，大抵以官民相安已久，不宜複議更易，其中偶有條陳一二事者，不過旁枝末節，無關耗羨歸公本務。朕再三思維，州縣所入既豐，可以任意揮霍，上司養廉無出，可以收納饋遺。至於假公濟私，上行下效，又不待言矣。向朕所聞，未必不出於願耗羨在下以濟其私者之口。朕日以廉潔訓勉臣工，今若輕更見行之例，不且導之使貪，重負我皇考惠民課吏之盛心乎？此事當從眾議，仍由舊章，特頒諭旨，俾中外臣民知之。余著照大學士等所議行。」

  於是火耗與正賦，並明載由單串票。養廉自督撫至雜職，皆有定額，因公辦有差務，作正開銷，火耗不敷，別支國庫，自前代以來，漫無稽考之贍官吏，辦差徭，作一結束。雖未能入預算決算財政公開軌道，而較之前代，則清之雍乾可謂盡心吏治矣。因此事利弊複雜，再舉當時贊否兩方議論之工者作一比較，俾是非可瞭然焉。

  《史稿·錢陳群傳》：「及敕詢州縣耗羨，疏言：康熙間，州縣官額錢糧，收耗羨一二錢不等，陸隴其知嘉定縣，止收四分，清如隴其，亦未聞全去耗羨也。議者以康熙間無耗羨，非無耗羨也，特無耗羨之名耳。世宗出自獨斷，通計外吏大小員數，酌定養廉，而以所入耗羨，按季支領，吏治肅清，民亦安業。特以有徵報收支之令，不知者或以為加賦。皇上詢及盈廷，臣請稍為變通，凡耗羨所入，仍歸藩庫，各官養廉及各州縣公項，如應支給，其續增公用名色，不能畫（劃）一，多寡亦有不同，應令直省督撫，明察某件應動正項，某件應入公用，分別報銷。各省州縣，自酌定養廉，榮悴不一，其有支給者，應令督撫確察量增，俾稍寬裕。仍飭勿得耗外加耗，以重累民。則既無加賦之名，並無全用耗羨辦公之事。州縣各有贏餘，益知鼓勵。」

  據此知康熙間不歸公之耗羨，以陸清獻之清，只取每兩四分，是為康熙朝有清官。至養廉既定，就吾所見清末之吾鄉武進、陽湖二縣，每兩不過三分，嘉定亦賦重糧多之縣，斷不亞於武、陽，而猶非每兩四分不能給，則有耗羨以後之州縣，其清有過於陸清獻，而決不得謂之清官，是為雍正朝無清官矣。不均者重行支配，公事多者並動正項報銷，辦公且不全仰耗羨。是即諭旨中申定之意。蓋即自錢文端發之。其極指耗羨歸公為大弊者則如下：

  又《柴潮生傳》：「疏言：耗羨歸公，天下之大利，亦天下之大弊也。康熙間，法制寬略，州縣於地丁外私征火耗，其陋規匿稅亦未盡厘剔。自耗羨歸公，一切弊竇悉滌而清之，是為大利。然向者本出私征，非同經費，其端介有司，不肯妄取，上司亦不敢強，賢且能者則以地方之財，治地方之事。故康熙循吏多實績可紀（記），而財用亦得流通。自耗羨歸公，輸納比於正供，出入操於內部，地丁公費，除養廉外無餘剩。官吏養廉，除分給幕客家丁修脯工資，及事上接下之應酬，輿馬蔬薪之繁費，亦無餘剩。地方有應行之事，應興之役，一絲一忽，悉取公帑。有司上畏吏、兵二部之駁詰，下畏身家之賠累，但取其事之美觀而無實濟者，日奔走之以為勤，故曰天下之大弊也。夫生民之利有窮，故聖人之法必改。今耗羨歸公之法，勢無可改，惟（唯）有為地方別立一公項，俾任事者無財用窘乏之患，而後可課以治效之成。臣請將常平倉儲，仍照舊例辦理，捐監一項，留充各省公用，除官俸兵餉，動用正項，余若災傷當拯恤，孤貧當養贍，河渠水利當興修，貧民開墾當借給工本，壇廟祠宇橋樑公廨當修治，採買倉谷價值不敷，皆於此動給，以地方之財治地方之事。如有大役大費，則督撫合全省而通融之，又有不足，則移鄰省而協濟之。稽查屬司道，核減屬督撫，內部不必重加切核，則經費充裕，節目疏闊，而地方之實政皆可舉行。設官分職，付以人民，只可立法以懲貪，不可因噎而廢食。唐人減劉晏之船料而漕運不繼；明人以周忱之耗米為正項，致逋負百出，路多餓殍。大國不可以小道治，善理財者固不如此。此捐監之宜充公費也。」

  潮生此疏，《食貨志》謂其獨指耗羨歸公之弊，並乾隆七年廷議耗羨而言之。其實潮生奏在十年，所陳理財三策，此乃捐監宜充公費之一策，故言耗羨歸公，法無可改。但有司無寬餘任用之資，治地方一切之事，咎耗羨歸公之約束太嚴，其說絕不可行。必欲財政不為法拘，仍當立活動之法。所謂國稅、地方稅之分款，豫（預）算、決算之逐年制定，人民有權監督財政，尤為根本。既不當徒咎耗羨之歸公，更不當指捐監為不竭之財源，成永久之裨販。捐監隨人所願，既無的數可定，監生盡出捐納，太學之制已亡，盡人皆為監生，久久又誰甘捐此濫品？其立想已非通論。故凡不願耗羨歸公者，皆非通達政體之言也。清世最重民生，其蠲免賦稅，至不待凶歉，而以豐年留民餘力，頗似漢之文景。康熙五十年以後，每用三年一周普免天下錢糧之法，所謂「百姓足君孰與不足」，康、雍、乾三朝頗知其旨矣。