市民社會的夭折——革新自治體

  有一種觀點認為「地方政治是民主主義的學校」，即普通國民通過參與自己身邊的政治活動，逐漸明確自己的政治權利，並由此形成相對獨立的市民社會。也就是說，儘管市民社會通過多種群體與組織將自身同國家及其政治機構相聯繫，但在政府控制之外具有較為獨立的活動領域。在戰後日本，隨著經濟的高速增長，也出現了市民社會的跡象，但因其特殊的政治結構而未能徹底形成，其代表性事例便是「革新自治體」的興衰。

  廣義上的革新自治體是指那些批判自民黨保守政治的自治體首長所在的自治體，特別是得到社會黨、共產黨等革新政黨推薦而當選的自治體首長所在的自治體。從這個角度講，早在1947年舉行的首次統一地方選舉時，北海道、長野縣、德島縣、福岡縣等4個地方自治體當選的首長——知事是社會黨推薦的候選人。1950年，原京都大學經濟學部長蜷川虎三提出「在生活中活用憲法」的競選口號，當選為京都府知事，並長期執政7屆、28年。其後福岡縣、仙台市、岡山市、大宮市等也陸續由社會黨推薦的候選人當選。

  狹義上的革新自治體是指20世紀60年代中期到70年代中期出現的革新政黨或中道政黨推薦的候選人當選為自治體首長的自治體，也就是說，不僅社會黨、共產黨聯合推薦候選人，有時民社黨、公明黨等中道政黨也參加近來聯合推薦，同時也得到包括「總評」工會在內的諸多社會團體的推薦和支持，其候選人或當選者多為無黨派學者或文化人士。更為重要的是，這時的自治體首長不僅僅從意識形態的立場批判自民黨代表的保守政治，而是解決高速增長帶來的公害問題、交通及住宅等城市問題、消滅貧困的社會福利及社會保障問題、教育行政問題等。

  具體地說，急速的城市化以及過度的人口集中，造成嚴重的交通與住宅問題，即汽車的普及不僅引發交通事故頻繁發生，而且也造成噪音、大氣污染等公害問題，同時還有交通堵塞問題。與此同時，城市中心房價過高，普通市民難以購買，而遠離城市中心地區存在交通不便等問題。因此，公害、交通、住宅等問題引發了保護環境以及個人生活的大規模市民運動。在野黨藉機攻擊自民黨政權的失敗，從而受到廣大城市選民的歡迎，較多的地方自治體被社會黨或日本共產黨等革新政黨人士或其推薦的候選人所掌握，於是這些地方自治體也稱為「革新自治體」。

  

  1967年東京都舉行知事選舉，社會黨、共產黨共同推薦東京教育大學教授、「大正民主運動」時期提倡「天皇機關說」的憲法學者美濃部達吉之子美濃部亮吉為候選人。當時東京公害問題、住宅不足問題、物價上漲問題嚴重，而且自民黨在都議會議員選舉中賄選，因其嫌疑被捕者有17名，市民開展解散議會運動並取得成功。美濃部提出「將藍色天空還給東京」的競選口號以及清潔的形象，吸引了眾多選民，因而在選舉中打敗自民黨推薦的原立教大學校長松下正壽，當選為東京都知事。

  為實現藍色的天空，東京都在1969年制定了《公害防止條例》，賦予企業最大限度地防止公害義務，甚至超過國家制定的基準。中央政權對東京都施加壓力，但在輿論和市民運動的推動下，國會被迫修改了《公害對策基本法》，其內容與東京都的條例相同。1971年美濃部打敗自民黨推薦的原警視總監秦野章，再次當選東京都知事。1975年打敗自民黨推薦的參議院議員石原慎太郎，第三次當選東京都知事。當時東京人口約占總人口的20%，因而產生巨大影響。

  1971年是革新自治體遍地開花時期。除美濃部再次當選為東京都知事外，社會黨、共產黨聯合推薦的大阪府知事候選人、憲法學者黑田了一打敗自民黨的現任知事，獲得選舉的勝利。另外，在川崎、吹田、高松等10個城市均產生了革新市長。1973年，加盟革新市長會的城市有123個，約占全部城市的20%。由於東京、大阪、橫濱等特大城市均為革新自治體，因而在20世紀70年代中期，生活在革新自治體的國民約占總人口的40%。

  革新自治體率先實施生活性政策，例如東京都、大阪府、尼崎市、川崎市等革新自治體均制定了防止公害條例、環境保護計劃、公害受害者救濟制度等，而且大幅度地增加託兒所及養老院等公共設施，並實施老年人醫療免費制度。另一方面，革新自治體比較重視市民的政治參與活動，從最初的對話會議、市長信箱、評論員制逐漸過渡到市民參加聽證會或審議會、共同制定自治體的各種計劃、公共設施的建設及運營、設置市民委員會或居住區協議會等，並將其制度化。甚至由自治體首長或自治體議會任命的區長、教育委員會委員等職務，有一些革新自治體實施預備選舉制度，即首先由市民選舉其人選，然後再由有關部門加以任命。

  在上述過程中，產生了許多自發性的市民組織，例如專業組織、宗教組織、知識界組織、工會組織、學生組織、婦女組織、環境保護組織或其他社會組織。與活動在社會領域的傳統組織不同，這些新興市民組織更多地參與公共領域的活動，通過組織與政治機構相聯繫，積極監督政治權力的行使過程，強調政權組成的正統性和合法性，不僅推動了政治過程民主化的發展，而且也有助於市民社會的真正形成。

  實際上，集團主義色彩濃厚的文化特徵是市民社會難以在日本形成的根本性原因……

  1975年以後，革新自治體逐漸衰退，市民社會的發展受到阻礙。1978年的京都府、沖繩縣、橫濱市以及1979年的東京都、大阪府，其首長職位均被保守勢力奪回。其直接原因是「石油危機」引起的經濟危機以及由此而來的財政困難，其制度性原因則是戰後日本的中央地方關係。

  儘管戰後日本實施地方自治制度，即各級（都道府縣及市町村）地方行政組織作為獨立法人團體根據所在地區居民的意願管理地方事務，中央政府只是給予適當的指導，因而地方行政組織被稱作地方自治體，但名不副實。

  一方面，國家在地方的事務則根據相應的法律或政令委託都道府縣知事、市町村長、都道府縣行政委員會或市町村的行政委員會執行，這種事務稱做「機關委任事務」。其內容涉及各種數字的統計、國會兩院議員的選舉、社會福利制度的實施、城市及道路建設、文化教育及其他公共事業等。委任事務的經費由國家承擔，但必須按照國家的統一標準執行，接受中央政府主管行政機關的指揮與監督，地方議會和其他機構無權干涉。隨著日本經濟的迅速發展，這種「機關委任事務」也急劇增加。1952年時，相關「機關委任事務」的法律有256項，到1994年則達到566項，增加了1倍以上。據統計，都道府縣一級地方政府80％的工作是中央政府的機關委任事務，市町村一級地方政府也達到30%—50％。

  更為重要的是，由於中央行政機構掌握財政大權，即大部分稅收為中央所得，然後以地方交付稅、地方讓與稅、補助金等名義交付地方自治體。例如根據自治省的估算，1997年度全國3300個地方自治體的總支出規模為87萬億日元，比中央政府一般會計支出還要多10萬億日元。但地方自治體徵收的居民稅等地方稅收入只有37萬億日元，不到其財政開支的40％，其餘部分主要由中央政府下撥的地方交付稅、補助金來彌補，因而日本的地方自治體被戲稱為「三分自治」。

  在20世紀70年代的經濟危機和財政危機時期，地方自治體只能依靠來自中央政府的地方交付稅和以補助金為中心的公共事業費，結果自民黨推薦的原高級官僚成為自治體首長也就成為毫不奇怪的事情。但重要的是，這種狀況一方面加強了利益誘導體制下的金權政治盛行，從而為經濟持續發展帶來損害，正如泡沫經濟崩潰後日本經濟長期低迷那樣；另一方面，使市民社會沒有得到正常發展，嚴重打擊了普通國民參與政治的積極性，即使在90年代政權不斷替換時期，各種選舉的投票率均不高。儘管政治家呼籲改革的聲音如雷貫耳，但由於廣大國民的缺席，因而步履艱難。

  實際上，集團主義色彩濃厚的文化特徵是市民社會難以在日本形成的根本性原因，這種特徵也體現在國家的財政體制上。