靠不住的制度——明治憲法下的政治過程

  制度是重要的，但有時制度又是靠不住的，制定製度的人總覺得自己很聰明，或者沒有考慮周全，結果走向制度的相反方向，卻是始料不及的。說起來，近代日本仍然是以人治為主，結果政治被莫名其妙的氣氛所推動，飄搖在動盪的世界局勢中。

  按照明治憲法的規定，帝國議會「協贊」立法行為，內閣「輔弼」行政事務，所有的權限集中在天皇手中。但天皇是「現人神」，在政治上免責，幾乎不參與現實政治，所以在東京審判中，盟國的法官們為搞清楚實際關係與責任所在很是頭疼，甚至有人將近代日本政治稱之為「無責任體制」。

  也許制定明治憲法的元老們覺得憲法基礎上的政治制度有些問題，因而設置了幾個輔助天皇的機構或集團。首先是元老集團。所謂元老是指從明治中期到昭和初期主導政局的政界人物，最初享受明治維新元勛待遇，1889年11月天皇下詔對伊藤博文、黑田清隆兩人「賜予大臣之禮，以表示元勛待遇」。元老既不是基於法律的政府機構，也不是官職名稱，只是天皇的政治顧問。很快增加了山縣有朋、井上馨、松方正義、西鄉從道、大山岩等元老，大正年間又增加桂太郎、西園寺公望（一說認為也有大隈重信）等，共9名元老。

  這些元老逐漸年事已高並去世，到昭和初期僅剩下與藩閥沒有關係的西園寺，感到無法承擔推薦後續首相的重任，因而在1932年「五一五事件」犬養毅內閣倒台推薦齋藤實為首相後選人時，徵求內大臣、原首相、軍方長老的意見。1934年齋藤實內閣倒台時首次召開重臣會議，所謂重臣是指出席該會議的長老，但沒有法律上的任何根據，其影響力也遠低於元老。1940年7月，米內光政內閣辭職時，內大臣木戶幸一向天皇建議，在宮中召開原首相、樞密院議長等人參加的重臣會議，與元老協商推薦後任首相人選，但西園寺拒絕參加協商，於是重臣會議的結果誕生了第二屆近衛文麿內閣。兩個月後西園寺去世，此後的重臣會議在內大臣主導下進行，自對美開戰到戰爭結束的重要國家政策，名義上天皇均諮詢過重臣會議。

  1885年，伊藤博文成為首屆內閣總理大臣後，專門在內閣外設置管理皇室事務、財政的宮內省，有宮內大臣，但不屬內閣管理。與此同時，為安置太政大臣三條實美專設名譽職務內大臣，負責保管玉璽、國璽、詔敕等宮中文書，另外在天皇身邊擔任輔助事務。元老勢力衰退後逐漸在決定後任首相問題上增加發言權，特別是最後一個元老去世後，木戶孝允之孫木戶幸一成為重要人物。

  正因如此，在明治憲法實施的50多年時間內，政治發展大體上可分為三個階段。1890—1918年為第一個階段，即元老政治時期。能夠對明治憲法下多元統治機構加以統合調整也只有那些經歷過明治維新的功臣，明治天皇將國家大權委託給他們，其本人也占據樞密院院長、首相、元帥等政治、軍事上的重要職務。雖然也經常與其他政治勢力產生較大的矛盾與衝突，但總能加以協調，例如伊藤博文在1898年推薦政黨組織「隈板內閣」、自己在1900年組織立憲政友會那樣；儘管山縣有朋依靠陸軍和官僚抵制政黨政治，但其去世前幾年已經出現了真正的政黨政權——原敬內閣，由此也體現了元老之間的不同政治傾向，特別是伊藤與山縣的對立。

  1918—1932年為第二個階段，即政黨政治時期。為適應政黨政治的出現，法學家美濃部達吉重新解釋明治憲法，從法理上闡明議會內閣制、政黨政治。也就是通過將議會的立法權限從「協贊」引向與天皇共有、內閣的權限從「輔佐」引向對議會負責的責任內閣制，將國家與天皇分離，以國家法人說的理論將天皇作為國家的最高機關。在此基礎上，元老西園寺公望支持原敬內閣的成立，其後立憲政友會、憲政會（後為立憲民政黨）輪流執政。儘管迎來了短暫的政黨政治時期，但在樞密院改革、貴族院改革上遭受挫折，陸海軍以統帥權獨立為基礎對抗議會、內閣下的統制。1932年犬養毅內閣倒台後3年，美濃部的天皇機關說在議會遭到彈劾，結果政黨這種自殺性行為也埋葬了自己。

  1932—1945年為第三個階段，即軍部政治時期。負責作戰、指揮等軍務的軍令部門擁有議會、內閣不能參與的「統帥權獨立」原則，本來是遠離政治的存在。但1929年爆發的大危機、民眾對追求集團利益的政黨政治不滿，使軍部的勢力急劇增長。雖然直接奪取政權進行國家改造的運動——從「二月事件」到「二二六事件」失敗了，但陸軍「統制派」擴大解釋「統帥權獨立」而介入政治，強迫政府接受自己的要求。各種勢力逐漸為軍部的極端行為所脅迫，從「九一八事變」到「七七事變」，一直到太平洋戰爭爆發，結果最後戰敗無條件投降。

  制度是重要的，但有時制度又是靠不住的。

  這樣一來，明治憲法下的政治運營有兩個顯著的特徵，即內閣的短命以及政黨政治的短命。從1885年伊藤博文第一屆內閣成立到1947年新憲法實施前的吉田茂第一屆內閣的61年之間，共有46屆內閣，平均每屆內閣的任期為16個月，其原因是制度上的缺陷或制度上的漏洞。明治憲法中沒有關於內閣和總理大臣的規定，各國務大臣均輔弼天皇，雖然領班稱為首相，但沒有罷免其他大臣的權限，如果內閣意見不一致，只有全體辭職，例如1931年的若槻內閣和1941年的近衛內閣；其次，帝國議會、內閣、樞密院、軍部等重要國家機構均從屬天皇，相互之間難以協調，其典型事例如關東軍的「暴走」；第三，內閣分為非政黨型和政黨型，非政黨內閣受到議會內政黨的攻擊容易倒台，例如甲午戰爭前的歷屆內閣。政黨內閣受到其他勢力的攻擊也容易倒台，特別是軍部拒絕提供陸軍大臣人選或樞密院不批准第一屆若槻內閣的緊急敕令；第四，首相人選的決定非制度性，元老自己擔任或元老推薦，元老去世後由重臣會議決定。特別是在元老西園寺公望推薦的內閣中，20年代的政黨內閣也並非是議會第一大黨首腦擔任首相，30年代軍部勢力增強，但從濱口內閣到第二屆近衛內閣共有12屆政權，平均時間不到1年，其主要原因是西園寺與軍部在首相人選問題上存在不同的主張。在這一時期，政黨內閣有三屆，海軍與官僚內閣有五屆，華族內閣有兩屆，陸軍內閣也有兩屆，但存在時間只有8個多月。

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  明治憲法沒有有關政黨的規定，憲法制定者也沒有預想到政黨掌握國家政權之事，甚至採取不理睬政黨的超然主義方針。但在明治憲法體制下，政黨獲得迅速發展。初期議會政黨與政府對立，1898年誕生了最初的政黨內閣——隈板內閣，20世紀最初10年的桂園時代有兩次立憲政友會政權。1918年出現真正的政黨內閣——原敬內閣，20年代後有8年的政黨政治。自由民權運動中政黨之所以迅速出現是明治政府與民權運動均主張引進立憲政治，但一旦開設國會，政黨便成為重要的政治集團。政府難以對付政黨，被迫尋找與政黨妥協的途徑，進一步推動了政黨勢力的增加，並在此基礎上出現了政黨政治的理論基礎——民本主義與天皇機關說。結果在1925年實現了男子普選權，軍部從總體戰爭的立場也加以歡迎，再次加強了以眾議院為舞台的政黨勢力。

  但是政黨脆弱異常，8年的政黨政權時期也換了7屆內閣。首先是來自樞密院、軍部等勢力的攻擊，其次是政黨之間的惡意誹謗，另外20年代經濟的連續低迷與危機增加了國民對政黨政權政策的不滿，最後是軍部針對政治家實施的恐怖活動。1935年排斥「天皇機關說」的「國體明徵運動」、1938年的《國民總動員法》等徹底摧毀了政黨政治。

  急速的經濟增長與社會發展，許多意識與行為難以固定，國民也好，政黨也好，均沒有達到成熟的程度，因而出現也快，消失也快。只有制度是不行的，必須有駕馭制度的人及其機構。