第四節 日本構建低碳型社會戰略的行動路徑

  2008年7月25日，日本政府在前述戰略論證的基礎上正式公布了發展低碳經濟、構建低碳社會的國家戰略——「構建低碳社會行動計劃」。從「提出低碳概念」經「論證分析」再到「戰略制定」日本用時約5年。「構建低碳社會行動計劃」的出台，標誌著日本正式將構建低碳社會作為國家戰略實施，它從技術、經濟、制度、理念等層面為構建低碳社會指明了行動路徑、規劃了實施內容、設定了時間節點。

  一、「行動計劃」的戰略理念

  全球氣候變暖及其正在和即將誘發的一系列嚴重後果已成為人類共同面對並亟須解決的全球性問題。在應對全球氣候變化的過程中，發展「低碳經濟」已日趨成為各國共識。在向低碳經濟轉型過程中，比鄰而居、能源匱乏的日本，與英、法、德、美、丹等國家制定的「低碳經濟」計劃有所不同，而是制定了包括「低碳經濟」在內的「全面構建低碳型社會」的戰略構想。

  日本倚重其能源技術及其政策上的優勢，於2007年6月通過了《21世紀環境立國戰略》[42]，該戰略正式將構建低碳型社會作為了「到2050年的發展目標」，並「承諾」到2050年減排60%—80%。2008年5月，日本環境省以國立環境研究所等機構公布的《構建低碳社會的12方略》[43]為基礎進行充分討論，進一步完善了「全面構建低碳社會」的行動路徑和政策設計。同月，綜合科學技術會議發表了《環境能源技術革新計劃》。[44]在上述基礎上，2008年7月25日，日本政府正式公布了《構築低碳社會行動計劃》。[45]

  通過解讀和分析《21世紀環境立國戰略》《構建低碳社會的12方略》《環境能源技術革新計劃》《構築低碳社會行動計劃》[46]以及相關智庫的研究報告，可看出日本發展低碳經濟、構建低碳社會的戰略理念是在不影響「能源安全」為前提條件下，協調併兼顧「環境保護和經濟發展」，即「一個確保、兩個協調」。換言之，國內資源匱乏的日本並非是無所考量、不惜一切代價地發展低碳經濟、構建低碳型社會，而是將其與「3E」（能源安全Energy Security、經濟發展Economic Growth和環境保護Environment Protection的首位字母）進行了有機整合，既不偏重發展一方，也不偏廢一方。

  二、「行動計劃」的主要內容

  「構建低碳型社會的行動計劃」主要由「戰略目標」、「推進科技創新與普及」、「制定全國性的低碳化體制」和「謀求地方與國民的大力支持」共4部分構成。[47]

  1.行動計劃的「戰略目標」

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  「構建低碳社會行動計劃」從戰略高度確定了日本減排的長期目標[48]是「到2050年使本國的溫室氣體排放量比目前減少60%至80%」。具體減排目標是：在發電、送電部門，計劃到2050年減少溫室氣體排放量37.9%（該數值是把到2050年的減少量假定為100%時的計算值，以下同）；在運輸部門，計劃到2050年減少溫室氣體排放量21.5%；在產業部門，計劃到2050年減少溫室氣體排放量21.2%；民生部門，計劃到2050年減少溫室氣體排放量12.9%；其他部門，計劃到2050年減少溫室氣體排放量6.5%。

  「構建低碳社會行動計劃」中還提出具體的技術目標，即21世紀20年代時處理1噸二氧化碳的成本下降到1000多日元（1美元約合106日元）。目前處理1噸二氧化碳的成本超過5000日元。關鍵技術目標是：從2009年起將就碳捕捉及封存技術開始大規模驗證實驗，爭取2020年前使這些技術產業化。太陽能發電量的目標是，到2020年要達到目前的10倍，到2030年要提高到目前的40倍。為實現該目標，計劃力爭在3—5年後，使太陽能發電設備的價格降低一半左右，並為普及住宅用太陽能發電設備提供補貼。

  此外，該計劃還提出：從2009年開始大規模研發碳捕捉及封存技術，爭取在2020年前使之產業化；太陽能發電量到2020年要達到目前的10倍，到2030年要提高到目前的40倍；2020—2030年間，將燃料電池系統的價格降至目前的約1/10；到2020年為止，實現半數新車轉換成電動汽車等新一代產品，配備約30分鐘即可完成的快速充電設備，等等。

  2.推進科技創新與普及

  早在戰略論證期間，日本就認為普及原有技術與「官民合一」地進行技術創新，既是構建低碳型社會的核心，亦是實現上述減排目標的關鍵。因此，「構建低碳社會行動計劃」規定加強對太陽能發電技術、可再生能源發電技術、下一代能源汽車技術、節能電燈技術、節能型家電等生活用品技術、節能型住宅、與原子能相關的技術等原有技術的普及應用。[49]

  日本在規定加強原有技術的普及與應用的同時，亦極其重視新技術的研發工作。「構建低碳社會行動計劃」從戰略高度決定貫徹實施由日本綜合科學技術會議制定的《環境能源技術創新規劃》。該規劃規定了在5大領域內選定優先發展21種技術創新的「路線圖」。在電力部門選定優先研發高效天然氣火力發電技術、二氧化碳的捕捉與封存技術（CCS）、高效煤炭火力發電技術、太陽能發電創新技術、超導高效輸電技術。在運輸部門選定優先研發先進社會道路交通系統（ITS）、燃料電池汽車、插電式混合動力電動車、生物能替代燃料。在產業部門選定優先研發新型材料、製造及加工的創新技術、新型鋼鐵工藝創新技術。在民生部門選定優先研發節能型住宅建築技術、新一代高效照明技術、固定式燃料電池技術、超高效熱力泵技術、節能型信息設備系統、HEMS/BEMS/地區水平的EMS技術。在跨部門領域選定優先研發高性能電力儲存技術、電力電子技術、氫的生成、運輸與儲藏技術。[50]日本政府為每個部門都配置了相應的財政預算。[51]

  日本對上述優先發展的21項技術[52]都以2050年為長期目標制定了相應的發展路線圖，以「高效天然氣火力發電技術」[53]為例，每條路線圖都從措施內容、行動路徑、時間期限、數值目標等方面對「日本構建低碳型社會」進行了精細而具體的規劃。21種科技創新路線圖為日本提供了發展低碳科技的願景、視野與目標，為政府、大學以及研究機構識別、選擇與開發低碳技術規劃了基本方向。除上述21條優先發展技術路線圖外，日本還確立了5大節能技術戰略[54]，即超燃燒系統技術、超時空能源利用技術、節能型信息生活空間技術、先進社會交通系統技術、新能源技術。

  3.「制定全國性的低碳化體制」[55]

  事實上，日本在推行21條技術創新路線圖的過程中，存在和面臨著體制、機制、政策、法規等諸多問題，需要在制度層面進行設計與創新加以解決。對此，「構建低碳社會行動計劃」明確提出日本要從2008年開始儘快制定或完善碳排放交易制度、清潔化稅制、地球環境稅制、碳排放標識制度、碳會計制度、碳金融制度以及與環境貿易相關的標準、框架等。上述各種制度交融成一個相互依存、相互促進的綜合體系，將為日本構建低碳社會提供可靠的制度保障。

  4.「謀求地方與國民的大力支持」[56]

  日本充分地認識到僅靠政府推行的國家行為難以實現低碳社會，只有將國家行為與國民行動有效結合併使之相互促進才是成功構建低碳社會的關鍵。「構建低碳社會行動計劃」主要從以下五個方面推動國民的積極配合：構建與地方特色相結合的低碳都市與低碳地區、努力實現低能耗低排放的交通運輸網、發揮農林水產業的低碳化功能、在全國通過多種方式開展國民教育、加快推進貿易方式及生活方式向低碳社會轉型。

  三、「行動計劃」的配套措施

  「構建低碳型社會行動計劃」是日本構建低碳社會的宏觀戰略與目標，要現實該戰略目標還需進一步組建、實施與之相配套的政策法規、組織機構等。事實上，日本自公布戰略近兩年來，開展了一系列具體行動。

  其一，在研究論證層面，繼續加大力度進行要就論爭。繼2008年7月25日公布構建低碳社會的戰略之後，環境省又於2009年2月、7月、8月分別提交了《解析低碳城市的構建》[57]、《低碳社會的交通體系與中長期戰略》[58]、《低碳社會遠景與構築》[59]等研究報告，進一步從不同角度為日本構建低碳社會提供了諸多有益的指導。

  其二，在制度設計層面，不斷調整、制定相關計劃、政策與戰略。從時間序列而言，日本在公布構建低碳社會戰略的2個月後即2008年9月，便修改了《新經濟增長戰略》，並提出實施「資源生產力戰略」，即為大幅提高資源生產力而進行集中投資，使日本成為資源價格高漲及低碳社會時代的勝利者。同月，經濟產業省資源能源政策諮詢機構「綜合資源能源調查會新能源部會」，提交了《構建新能源模範國家》緊急建議。10月，日本正式決定試行國內排放交易制度，經濟產業省決定修改《石油替代能源促進法》（簡稱《替代能源法》）。11月，經濟產業省、文部科學省、國土交通省與環境省聯合發布了《為擴大利用太陽能發電的行動計劃》，以落實日本政府在「構建低碳社會行動計劃戰略」中提出的到2020年將太陽能發電提高至10倍、到2030年提高至40倍的目標。

  2009年初，日本政府恢復了2006年停止的太陽能產業補貼政策，決定對安裝太陽能發電的用戶給予50%的成本補貼，並提供低息貸款等優惠政策。5月，日本公布的《能源白皮書》中提出，應將能源消費結構從以石油為主向以太陽能、核能等非化石燃料為主轉變。為實現減排目標，日本制定了一系列的具體措施，限制溫室氣體排放。目前，日本政府正在醞釀製定「應對溫暖化稅」（以下簡稱環境稅），擬在石油、天然氣與煤炭的進口、開採及精煉環節方面課稅。該稅制實施後，每戶平均每年將支出1.6萬餘日元的環境稅。6月，日本新能源產業技術綜合開發機構發布了《光伏發電路線圖2030修訂版》，進一步明確未來的技術發展重點，提高太陽能產業的發展目標。11月，日本開始推行家庭、學校等太陽能發電剩餘電力收購新制度，將收購價格提高到以前的兩倍。2010年，日本將低碳戰略進一步細化，制定了「低碳型創業就業補助金」制度。2012年正式實施了「電力公司購買可再生能源電力行動」。

  2010年，自民黨與公明黨向國會提交了「推進建設低碳社會基本法案」，目標是到2050年前要比2005年降低二氧化碳排放量80%。[60]為促進社區、房地產、城市進一步向低碳方向發展，2012年日本國會通過了《城市低碳化促進法》，該法標誌著建設日本低碳城市的目標已經納入到了法制化、規範化的軌道。2013年3月，日本向國會提交討論了《地球溫暖化對策推進法》修正案。[61]

  其三，在組織機構層面，設立低碳社會戰略性研究機構。2009年12月11日，日本成立了研究「開發與實踐」相結合的綜合戰略機構——「低碳社會戰略中心」[62]（英文名Center for Low Carbon Society$ Strategy，簡稱LCS）。該機構將開展以低碳社會為基礎的技術示範與戰略性社會實踐研究，並將成為日本構建低碳社會的「總智庫」。「低碳社會戰略中心」掛靠於日本科學技術振興機構（JST），下設低碳社會戰略推進委員會與低碳社會戰略中心推進工作組兩個部門，原東京大學校長、三菱綜合研究所理事長小宮山擔任中心主任，2010年的研究經費預算為3億日元。

  綜合日本構建低碳型社會行動計劃的主要內容、配套措施、戰略理念，可以清晰看出日本在發展低碳經濟、構建低碳型社會中的「規劃思路」。即從環境、資源、社會、經濟的綜合決策入手，制定了一系列具有指導性、原則性、前瞻性、約束性的規劃、政策和法規，以期解決發展低碳型社會過程中的諸多梗阻障礙，從而實現向低碳型社會轉型。

  儘管戰略理念、戰略規劃、制度創新和目標設定等因素為日本發展低碳經濟、構建低碳型社會起到了良性驅動作用。但是，最終發展低碳經濟的「硬約束」是「低碳技術瓶頸」問題。為此，日本特別重視「低碳技術創新」，以期減少「內涵能源（Embodied energy）」[63]，突破技術「鎖定效應（Locke-in effect）」[64]，努力成為世界低碳經濟格局中的「領頭羊」。

  四、日本構建低碳型社會的政策分析與經驗借鑑

  研究日本構建低碳社會，不能將21世紀初低碳經濟概念的提出以及日本制度低碳社政策文件之時作為研究起點，而應該把研究起點延伸到石油危機乃至戰後經濟高速發展階段。其原因是日本低碳社會的構建路徑，經歷了一個「高碳（高速經濟增長時期）——穩碳（石油危機後的結構調整時期）——降碳（實施節能減排時期）——低碳（低碳概念提出時期）」的過程。基於此，本報告在研究日本構建低碳社會過程中，並沒有將研究重點完全置於21世紀初的綱領性政策文件上，而是在重視解讀和分析文本性文件的基礎上，又挖掘了日本構建低碳社會的歷史基礎。

  通過深度分析日本構建低碳社會的歷史基礎、戰略論證、行動計劃以及與之配套的政策、法律、規劃等內容，可清晰得出日本構建低碳型社會戰略的頂層設計及其踐行特點。事實上，中國與日本一樣，都走的是「先污染後治理」的發展模式。因此，日本在構建低碳社會中經驗和教訓很值得中國借鑑。

  （一）日本構建低碳型社會戰略的頂層設計

  通過解讀和分析《21世紀環境立國戰略》《構建低碳社會的12方略》《環境能源技術革新計劃》《構築低碳社會行動計劃》以及相關智庫的研究報告，可以看出日本構築低碳型社會的規劃思路、主要方式、約束條件及其解決路徑。

  （1）日本在構建低碳型社會中確立了整體規劃思路。即在確保能源安全、經濟發展，併兼顧市場原則的前提條件下，通過分析資源環境問題與國內宏觀經濟態勢、國際貿易、國際產業轉移、金融、稅收政策、國際政治外交等問題間作用機理，以能源技術創新、制度創新、新價值觀念、能源消費結構調整為支撐，從環境、資源、社會、經濟的綜合決策入手，制定了一系列具有指導性、原則性、前瞻性、約束性的標準、規劃、政策、法規，以期解決發展低碳型社會過程中的諸多梗阻障礙。

  （2） 日本在構築低碳型社會中的主要方式具體體現在以下四個方面。即：① 全面普及現有的高新技術，「官民並舉」地進行科技創新，期望實現「低碳科技化」;② 調整能源消費結構和經濟產業結構，期望實現「低碳生產化」;③ 發揮政府職能作用，推進位度創新和體制創新，期望實現「低碳制度化」;④ 重新定位人類的生活方式和價值觀念，期望實現「低碳消費化」。

  （3）在構築低碳型社會過程中，日本也認識到將會在技術、經濟、制度、信息和理念等方面遇到梗阻。因此，作為及其解決的行動路徑，進行了如下政策設計：

  一是為了應對技術上的約束，日本制定了五大節能技術戰略[65]、八大環境立國戰略[66]、普及現有太陽能發電技術以及在四大領域內優先發展21種技術[67]等。二是為解決制度上的約束，日本從軟硬環境整備、制度創新、機制設計等方面，研究探討「碳金融」創新等問題（如：碳交易制度、碳融資、碳減排期貨、碳信用機制、碳減排期權等）。另外，日本對引入排放權「限量與貿易」機制（cap-and-trade）後的風險問題也在進行考量。三是為了解決經濟結構上的約束，日本一方面大力推行低碳化能源和低碳化生產，另一方面不斷地把高能耗產業向海外轉移。同時，努力尋找在發展低碳經濟中的新的經濟增長點。四是為了應對信息和觀念上的約束，日本利用立體媒體、平面媒體廣泛宣傳人類生存價值觀念的根本性轉變是實現低碳經濟的思想保障。同時，還積極參加國際合作。

  此外，日本在解決行動路徑上的約束條件外，還從微觀方面指出了企業在碳交易制度框架中（即：CDM清潔發展機制、JI聯合履約、EJ排放貿易）應對四種風險的四點變革。所謂風險主要包括：一是制約企業發展風險；二是排放權價格動盪風險；三是交易不履行風險；四是競爭能力弱化風險。所謂變革主要是指：一是增加企業業務內容（掌握二氧化碳相關的動態信息）；二是轉向低碳生產、低碳消費；三是加強企業外交流；四是：開始跟蹤、檢測和管理產品從生產銷售到消費使用間的二氧化碳排出量。

  （4）必須指出的是日本在構築低碳型社會中的機制設計和政策安排始終在考慮如何將「兩組矛盾」轉化為「兩個結合」。兩組矛盾：①能源約束與發展低碳經濟間的矛盾；②市場原理與發展低碳經濟間的矛盾。兩個結合：①在舒緩、跨越能源瓶頸約束、確保能源安全的過程中適時發展低碳經濟；②在兼顧經濟發展、人民幸福生活的基礎上適度發展低碳經濟。

  （二）日本踐行低碳型社會戰略的主要特點

  日本作為能源極其匱乏的後起發達資本主義國家，在能源結構、地緣政治、環境容量及社會結構等諸多方面與其他歐美發達國家相比均有所不同。而且，正值日本制定、實施低碳社會戰略期間，爆發了全球經濟危機。此次危機與人類歷史上所發生的歷次危機相比，其最大不同在於經濟危機與環境氣候危機「同位纏結」。運用政策工具刺激經濟增長以解決經濟危機的傳統手段與遏制氣候溫暖化之間形成尖銳的矛盾。因此，如何進行既能弱化和規避經濟危機、亦能同時舒緩和治理環境氣候危機的政策安排和制度設計，成為日本在構建低碳社會進程中亟須解決的重要命題。事實上，通過深度分析日本構建低碳社會的初始條件、戰略論證、戰略內容、戰略行動以及與之配套的政策、法律、規劃等內容，就可發現日本在踐行低碳社會中具有諸多可資借鑑的特點。

  1.「交互性」與「封閉性」並行的踐行過程

  「交互性」是指日本在踐行低碳社會中，始終堅持現實發展與初始條件的平滑式「銜接性」、參與決策者身份與知識背景間的綜合「交叉性」、政府與民間的良好「互動性」、與海外國家間的合作「交流性」。儘管日本在構建低碳社會中路徑依賴的初始條件良好，但並未完全地追求「跨越式」實施。為避免構建低碳社會流於過度抽象與空洞，在戰略論證、制定及其實施的每個環節出台的報告、決策以及法規等都是由「產官研三位一體」共同分析、研究並加以實施的，且參與者、決策者的身份亦非來自同一部門。日本通過「官民並舉機制」規避了「公眾參與不足是構建低碳社會的最大結構性缺陷」這一常規現象。另外，日本在研發低碳技術等方面還尤為重視加強與美、英、德、中等國家的交流與合作，以保證其相關技術的國際領先地位。

  「封閉性」是相對的概念，指日本在踐行低碳社會的整個過程中，是由「產官研」三大部門在結合本國的能源安全、經濟結構、技術水平、環境容量、制度效果等狀況的前提下，科學制定適合本國國情的、具有可操作性的國家戰略框架與社會行動體系，並非一味接受外界的左右與干擾。

  2.「融合性」與「協整性」並存的踐行內容

  從日本踐行低碳社會兩年來的經驗看，構建低碳型社會是一項複雜的系統工程，不能單從資源環境系統去考慮與實施，而亦需站在政治系統、社會系統、經濟系統與技術系統的高度上，綜合地進行規劃設計。日本踐行低碳社會的內容就深度融合、協整了以下三個「隱含目標」。一是，始終把發展低碳經濟、構建低碳型社會的行動路徑，作為開闢、催生新的經濟增長的「契合點」。二是，日本在構築低碳社會中的機制設計與政策安排並未脫離規避和弱化能源安全與經濟發展、市場機制與環境保護這「兩組矛盾」的軌道，而是在舒緩能源瓶頸約束、確保能源安全的過程中「適時」發展低碳經濟；在兼顧經濟發展、市場原則的基礎上「適度」發展低碳經濟。三是，在構建低碳社會中，日本欲通過「低碳科技化」「制度低碳化」「低碳化生產」與「生活低碳化」等踐行方式，實行由資源約束型國家向資源豐富型強國、由能源進口大國向能源輸出大國轉型。

  3.「國家權力」與「市場機制」相結合的踐行手段

  從日本踐行低碳社會的手段來看，發展低碳經濟、構建低碳社會，不能僅僅倚重於制度層面的政府職能來尋求解決之道，亦不能完全放任於經濟層面的市場機制自由發展，而必須通過綜合性手段，進行國家整體力量的動員與教育，以期在整個國家層面形成強大的構建低碳社會的認知共識與行動共識。在向低碳社會轉型過程中，民眾是節能減排的主體，政府的職能是引導與激勵，而市場機制則是發展低碳經濟的主框架。日本在「環保積分」的機制設計上，就巧妙地將「市場機制」、追求利益的個體行為，與國家實現擴大內需、加強環保、構建低碳社會的大目標進行了深度融合，從而有效地解決了個人利益與國家利益之間的偏差甚至矛盾，使個人的低碳消費生活方式符合國家所設定的最高目標。

  如前所述，日本在構建低碳社會的戰略論證、戰略決策及戰略推行過程中「產官研三位一體」是其主體，而「交互性」與「封閉性」則是的整個踐行過程的特點。在踐行內容上，日本並未單獨從資源環境系統去考慮與實施，而是站在政治系統、社會系統、經濟系統與技術系統的高度上，把構建低碳社會與規避能源約束、培育經濟增長點進行了協同和融合。在踐行手段上，既非過度倚重於制度層面的政府職能，亦非完全放任於經濟層面的市場機制，而是通過綜合性手段發揮官民一體的「舉國體制」，規避和解決「公眾參與不足是構建低碳型社會中的最大結構缺陷」問題。

  （三）日本構建低碳社會的經驗及其借鑑

  日本低碳社會的構建路徑，經歷了一個「高碳-穩碳-降碳-低碳」的過程。這也與中國的發展低碳經濟的路徑基本相同。因此，通過分析日本在構建低碳社會過程中的頂層設計，可以為我國提供可資借鑑的經驗。

  1.中日兩國在構建低碳社會領域的相似性

  其一，在發展困境上的「能源環境雙約束」。第一次石油危機的爆發使日本經濟受到能源價格波動、能源地緣政治格局的衍變以及能源供應的不確定性等風險約束的同時，經濟可持續性發展也遭遇「廢氣、廢水、廢物」等「環境污染」的梗阻。當時，日本經濟面臨著能源環境「雙約束」的困境。同樣，快速發展的中國經濟在21世紀初被迫進入到「能源約束」型時代。而且，由於化石能源的大量消耗，國內自然環境也日趨惡化，並呈積重難返之勢。

  其二，在發展道路上的「先污染後治理」。日本作為後進的發達資本主義國家在實現現代化進程中，走的是「先污染後治理」的道路。同樣，中國基本上重蹈日本的道路，現在也開始對環境問題進行深刻反思，並明確提出了「綠色經濟戰略」。在反思的同時，當前中國面臨的貿易摩擦、貿易保護主義、人民幣升值等問題也與1970—80年代的日本頗為相似。

  其三，在發展方式上的「調結構轉方式」。如何通過「調結構轉方式」規避和舒緩能源環境雙約束、踐行「節能減排」、實現經濟可持續發展則是當前中國的重大課題。事實上，1970年代初的日本已經認識到高速經濟增長受制於「雙約束」的深層原因則源於化石能源的過度消費及其消費結構的過度單一性。然而，「調結構轉方式」是一個複雜而系統的工程，為了通過抓住核心問題做到綱舉目張，當時日本通過深度研究得出的結論是能源科技創新[68]是能源結構轉型和改變增長方式的核心驅動力，是實現節能減排的關鍵環節。

  2.日本構建低碳社會的啟示

  其一，全面、客觀地論證適合中國國情的低碳經濟制度。日本在構建低碳型社會方面，並不是盲目地、一蹴而就地展開實施的，而是在組建研究團隊的基礎上展開充分論證的。因此，中國可以借鑑日本的經驗，在發展低碳經濟、構建低碳社會時，不僅要分析和考慮構建低碳型社會與國內宏觀經濟態勢、國際貿易、國際產業轉移、金融政策、稅收政策、國際政治、外交等問題之間的相互作用，而且也必須在結合自身產業特點、技術條件、環境收容度等情況的基礎上，從環境、資源、社會、經濟、技術的綜合決策入手，制定一系列適合本國國情的具有指導性、原則性、前瞻性、約束性的低碳戰略規劃。

  其二，加快制定能源領域的創新路線圖。中科院於2009年10月發表了《創新2050：科學技術與中國的未來——中國至2050年能源科技發展路線圖》，從時間上看該項計劃的出台與日本相差整整35年，故在內容上與日本相比亦有進一步完善與提升的空間。首先，日本在路線圖的功能設計上，極為巧妙地把路線圖的指導性、宏觀性、前瞻性與科技項目的具體性、可行性、現實性進行了深度融合，體現了路線圖的夯實性，避免了過度「抽象」。其次，日本規定了各職能部門所負責的具體項目，從而規避了在科研中不同部門對同一技術項目研究的重複性及其風險成本。再次，日本發展能源科技路線圖也是一個不斷適時總結、完善、匡正的過程。作為政府機構的科技部，也應利用自己的資源與職能優勢，從國家層面結合我國實際情況，聯繫相關各方建設官、產、學相互協調、合作的機制，推動我國制定、出台具有較強約束性和號召力的能源科技創新路線圖。

  其三，鼓勵民間資本投向能源科技研發項目。能源科技創新是相當複雜的社會系統，需要龐大的資金。從對能源科技的資金來源來看，日本成功地借用民間資本彌補了政府投入的不足。而在中國，民間資本對能源科技的投入則相對薄弱，因此，今後如何通過制度安排、機制設計把更多的民間資本投向能源科技創新是中國亟須解決的重要課題。

  其四，做好構建低碳社會框架的頂層設計。通過分析和解讀日本發展低碳社會的頂層設計，得到了以下啟示：一是構建低碳型社會是個複雜的系統工程，不能單獨從資源環境系統去考慮，必須站在政治系統、社會系統、經濟系統和技術系統的高度上綜合地進行規劃和考量；二是構建和形成發展低碳型社會的國家戰略框架和社會行動體系；三是構建低碳型社會需要制定清晰的中長期政策目標，在調整、整合和依託現有政策體系和手段的同時，要積極開展制度創新和機制設計，以便更快地促進科技創新；四是日本通過「官民並舉機制」規避了「公眾參與不足是構建低碳型社會中的最大結構缺陷」；五是西方發達國家是「發展低碳經濟」命題的提出者、組織者和力推者，有著諸多條件和優勢，中國絕不能完全按他們的邏輯行動，必須堅持「共同但有區別的責任」的原則。

  其五，將能源科研與產業結構調整緊密地結合。石油危機後，日本選擇的重點能源技術項目與產業結構調整是密切銜接的。可以說日本在產業結構調整、減少能源消費、提高能源效率的節能減排過程中，能源技術創新是關鍵因素。能源技術的進步不斷拓展了日本能源利用的「深度」和「廣度」。「深度」是指日本通過能源技術創新，促進產業升級和優化，將傳統的人力、資本和能源等要素投入的外延式發展，轉變為依靠技術創新的內涵式發展。「廣度」是指通過能源技術創新，提高新能源與可再生能源的比重，減少化石能源的消耗。

  其六，制定嚴格的產業標準促進節能減排。日本的官產研之所以能形成有效的「三位一體」，源於日本政府的制度設計。在節能減排方面，民間業界與政府的導向保持一致，致力於從根本上改變依靠高投入、高消耗、高污染支持經濟增長的發展方式，堅持走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的新型工業化道路。其中最為重要的是當時日本政府制定了新的各行各業單位耗能定額、工業排放指標、環境質量標準等，並以法律的形式頒布實施。

  其七，制定低碳評估框架體系。亟須制定低碳評估框架體系。「低碳」需要可量化的評估標準和認證部門。建議我國儘快從工業、農業、交通、服務業等方面制定系統、可量化的《低碳評估體系及其標準》。該體系的目標一方面是為了準確掌握我國構建低碳社會的基礎條件，另一方面是為監督、治理當前濫用「低碳」的商家提供標準和依據。

  其八，發展低碳經濟需要融合了多個「目標」。即：（1）始終把發展低碳經濟、構建低碳型社會的行動路徑，作為開闢、催生新的經濟增長的「契合點」。（2）在構建低碳社會中，我國要考慮通過「低碳科技化」「制度低碳化」「低碳化生產」與「生活低碳化」等方式，實現由資源約束型國家向能源輸出大國轉型。

  其九，重視「政府權力」與「市場機制」相結合的創新政策設計。在向低碳社會轉型過程中，民眾是節能減排的主體，政府的職能是引導與激勵，而市場機制則是發展低碳經濟的重要驅動。因此，我國在發展低碳經濟、構建低碳社會過程中，一定要學會「用好有形的手、激活無形的手」。對此，建議在我國實施「碳積分」制度。「碳積分」制度是指買方只要購買的產品是由政府認定的低碳商品，就能根據購買價值的大小獲得相應的積分，這些積分可以作為貨幣購買商品。該制度能巧妙地將「市場機制」作用、追求利益的個體行為，與國家構建低碳社會的政策目標進行了深度融合。

  （四）日本構建低碳節能政策的局限性

  日本構建低碳節能社會的標誌性文本主要有：（1） 2007年6月通過的《21世紀環境立國戰略》;（2） 2008年5月，日本環境省以國立環境研究所等機構公布的《構建低碳社會的12方略》，（3） 2008年5月，綜合科學技術會議發表的《環境能源技術革新計劃》;（4） 2008年7月25日，日本政府正式公布了《構築低碳社會行動計劃》。2009年，本課題在申請、論爭過程中也是基於上述綱領性文件而進行的。然而，課題負責人經過三次（2011年1—6月，2012年12月10—20日，2013年6月6—10日）到日本對其構建低碳社會的情況進行考察、訪問，發現日本在低碳社會構建中的具體行動與客觀事實並未完全受到上述綱領性文件的邏輯引導，而是對「減碳目標」及其行動越來越持消極態度，其原因主要有以下三個方面：

  一是，世界經濟的持續低迷「打亂了」日本構建低碳社會的步伐。從2008年開始，美國金融危機誘發了世界經濟危機。受此影響，日本國內經濟持續低迷，2008年度的經濟增長率為負3.7%，2009年的增長率為負6.0%，成為「戰後最惡」時期。對此，日本調整了「構建低碳型社會」政策，改為優先重視經濟增長，並頒布刺激增長的「經濟再生戰略」（主要是「實體經濟」）。而刺激實體經濟勢必會消耗大量能源，這恰恰與「節能減排」取向有所「背離」。2009年日本政府雖然向國會提出了《推進建設低碳社會基本法案》（參見附件1），但至今仍未正式獲得通過，其原因是日本擔心會影響到實體經濟的發展。

  二是，日本國內政治生態的變動「背信了」日本在低碳目標上的承諾。最初，日本在減排方面的長期目標是「承諾」到2050年減排60%—80%。2009年9月22日，作為民主黨的首相鳩山由紀夫，在聯合國氣候變化峰會上宣布「到2020年使溫室氣體排放量與1990年相比削減25%」的中期減排目標。然而，自民黨的重新執政後，安倍政府隨即放棄了民主黨執政時期所承諾的25%減排目標。

  三是，「福島核事故」的風險效應「導致了」日本大量增加化石能源的利用。「福島核事故」後，日本從2011年陸續關停了54座核發電機組（約占總發電量的30%）。然而，代替核電的只能是傳統化石能源（天然氣、石油和煤炭），而化石能源的消費增加也必將增加廢氣、廢水、廢物的排放，這顯然與日本構建低碳社會的理念與取向發生了「背離」。

  綜上所述，日本雖然出台了構建低碳社會的綱領性文件，但是很快囿於美國金融危機誘發的世界經濟持續低迷、日本國內政治生態動盪以及核電站的關停等原因，日本政府並沒有把主要的精力投放到「如何構建低碳型社會」中，而是把「如何快速走出經濟低迷的困境」置於到了重要地位，除個別制度外（如「環保積分制度」）並沒有取得預期效果。