第一節 第一次石油危機時的應急管理政策

  世界經濟的現代化和人類社會的文明化，都得益於諸如石油、天然氣和煤炭等化石能源的廣泛投入和應用。然而，自20世紀60年代石油取代煤炭成為人類第三代主體能源後，石油逐漸成為國際關係中政治化的工具載體，人類享受「穩定、安全的石油供應」時代漸行漸遠，全球經濟進入能源約束型時代。兩次石油危機爆發期間，能源消費國為最大限度地抑制、弱化和規避石油危機給國民經濟運行及社會秩序的正常運轉所造成的危害，都採取了諸多緊急應對措施。

  從應對石油危機的時間序列而言，可以分為事前管理和事後管理。事前管理可視為預防性的政策，屬於體制性管理，事後管理可視為應急性的對應，屬於無預防性管理。日本應對第一次石油危機屬於事後應急性管理，[2]而對第二次石油危機的管理既有事前預防性管理也有事後應急性管理。必須指出的是，日本緊急應對第一次石油危機時所採取的諸措施雖具臨時性、應急性的特點，但對石油危機的輻射影響範圍及規模不僅起到了抑制作用，而且也給日本從無預防性的緊急應對轉向居安思危、未雨綢繆的預防性應對提供了寶貴的政策性經驗和財富。

  一、應急管理機構的設置及其成員

  日本在處理第一次石油危機時，首先考慮的是設置應急性的行政機構。因為應急行政機構的缺失，會導致錯失處理突發能源危機的良好時機的惡果，造成應急處置的被動局面，從而影響應急管理體制整體功能的有效發揮。日本政府的應急措施都是以「緊急石油對策推進本部」「國民生活安定緊急對策本部」「以資源和能源為中心的運動本部」這三大行政機構作為應急平台制定、實施的。

  鑑於對石油危機危害的認識，為把石油危機對國民經濟的影響減少到最低限度，1973年11月16日，日本成立了以內閣總理大臣為本部長的緊急石油對策推進本部。同年12月18日設置國民生活安定緊急對策本部替代緊急石油對策推進本部。1974年8月30日，又設置了以資源和能源為中心的運動本部。如表2-1所示，三個本部中的前兩者都是由內閣總理大臣擔任本部部長，成員構成由所有國務大臣及內閣法制局長官組成。後者是內閣官房長官擔任本部部長，成員由各事務次官等構成。顯然，政府內閣主要的部門都被納入到了緊急管理的機構中，主要部門領導大都成為該系列機構的主要成員。

  表2-1 第一次石油危機時期的應急行政機關概要

  續表

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  ①包括：法務大臣、外務大臣、教育部部長、衛生部部長、農林水產大臣、運輸大臣、郵政大臣、勞動大臣、建設自治大臣、總理府總務長官、國家公安委員會委員長、首都範圍維修委員會委員長、行政管理廳長官、北海道開發廳長官、防衛廳長官、科學技術廳長官、環境廳長官、內閣法制局長官、沖繩開發廳長官、公平交易委員會委員長。

  註：以資源和能源為中心的運動本部成立後的第二天，日本雖然解除了「緊急事態宣言」，但是從設置目的和其後的措施上看，既起到了應急效果又具有預防作用。

  資料來源：本表依據1973年11月16日、12月8日以及1974年8月30日的「內閣決議」編制而成。

  可見，日本政府快速、及時、高效的應對，是建立在具有綜合性決策功能的「危機應急管理機構」基礎之上的。緊急石油對策推進本部、國民生活安定緊急對策本部、以資源和能源為中心的運動本部是作為應急管理行政機構而設置的，享有並行使應急性行政權力的載體，它被賦予了應急性的行政權力。

  二、應急管理措施的制定及其實施

  上述的應急行政機關通過行使應急性權力，在短短6個月內，先後制定並實施了一系列的緊急對策，以應對第一次石油危機帶來的影響。[3]

  就應急措施內容而言，主要是從石油供應、消費限制、價格控制、行政分配等角度制定、實施的；從性質而言，上述措施主要有政府號召及行政指導性措施、政府政令、法律法規措施以及外交斡旋，下面將按照性質分類對上述諸項措施進行論述。

  （一）制定具有號召、行政指導性的措施

  因形勢嚴峻，日本為了順利推進應對石油危機的對策，在內閣成立了由總理大臣任部長的緊急石油對策本部。1973年11月8日田中內閣總理大臣就節能、限制石油消費等事宜與中曾根通產大臣進行會談。16日召開的日本政府內閣會議，正式決定要制訂能針對石油危機的「石油緊急對策綱要」、「政府部門實施石油、電力等節約對策綱要」和「在民間節約使用石油、電力的行政指導綱要」。

  措施一，制定和實施《石油緊急對策綱要》。[4]

  《石油緊急對策綱要》是石油危機爆發後，日本政府為應對石油危機的第一個綱領性文件，其核心思想是「通過實施緊急措施，既能減少能源消費，儘量確保能源供應，又能儘量把對國民生活的影響降到最低限度」，而該綱要的核心思想主要表現在以下四個方面。

  號召舉國一致、共同應對。日本認為應對緊急事態的關鍵是全國各級政府、企業及個人的通力合作、舉國一致。為了確保石油供應，以官民合作為基礎，最大限度地開展能源外交。

  提倡大力開展節能運動。綱要大力提倡並推進開展「各級機關要最大限度地減少對石油的使用，產業界、一般國民等要讓室內溫度控制在20℃以下，停止使用GG牌用的裝飾照明燈，儘量不使用自家轎車，在高速公路上不要開快車，儘量不要外出旅遊，提倡一周兩休制」等全國性的運動。另外，要求石油銷售業者、電氣事業者及其他團體，進行開展與具體節能方法有關的各種GG宣傳活動。

  實施行政指導。為了緊急減少石油和電力的使用，日本從1973年11月20日開始，實施強制性的行政指導。行政指導的能源節約目標為「在考慮到對國民生活和經濟社會的影響的基礎上，決定一般企業的節約率從現在到12月末節減10%」。為了確保實現該目標，日本又進行了以下輔助性的政策規定：對大量使用石油的產業及與之有關的產業，對用電超過3000kW以上的用戶進行特殊管理和指導；為了儘量減少和抑制石油需求量增加，在縮短大店鋪和小零售商的營業時間、減少在深夜播放電視節目、減少觀光旅遊、加油站節假日休息等方面進行相應的行政指導。與此同時，為了防止石油價格的直線上升，日本政府還採取了強有力的措施制止非法所得。行政指導的基本原則是，在限制石油使用的同時，應盡力確保一般家庭、農林漁、鐵道等公共運輸機關、醫院等公共設施所需的石油供應。

  綱要明確建議緊急立法。綱要指出為抑制因石油供應過度不足而帶來的經濟混亂，使國民經濟儘快走上健康運行的軌道，在下次國會召開時必須要向國會建議緊急立法。在物價對策方面，綱要強調為抑制石油危機帶來的物價暴漲，需緊急制定相關措施及法律，抑制物價上漲。另外，還要求加強抑制總需求的措施，並擴大禁止囤積、惜賣生活相關物資的範圍，討論制定防止非法牟利及經濟社會混亂的措施。另外，為了能得到能源資源的長期持久穩定的供應，綱要還提倡積極開發核能、太陽能等清潔的新能源技術。

  措施二，《政府部門實施石油、電力等節約對策綱要》。[5]

  日本在政府內閣會議上還制定了《政府部門實施石油、電力等節約對策綱要》。「綱要」的初衷是旨在使政府部門在節約石油資源運動中起到率先垂範的作用，並以此號召產業界、一般國民大力開展節約消費運動。其具體要求是：室內溫度不超過20度以上、政府用車減少20%、白天電燈照明減少30%、電梯運轉減少20%、克制開自家車上班、儘量不在晚上加班等等。

  措施三，緊急制定《在民間節約使用石油、電力的行政指導綱要》。

  日本政府為更好地在民間實施、貫徹節約用電用油措施，11月19日制定了《在民間節約使用石油、電力的行政指導綱要》，並決定20日起開始強制實施石油消費限制。其主要內容：（1）大量需求戶削減消費的10%。所謂減少10%，即「72年12月的消費量/72年10月的消費量×1973年的消費量×90%」。其對象行業為鋼鐵業、汽車製造業、石油化學工業、重型電機、家電製造器、化學纖維、汽車輪胎製造業、水泥製造業、鋁精煉業、紙及紙漿製造業等11個行業；（2）一般消費者假日不得在高速公路駕駛兜風，加油站假日停業，日常營業至下午6時止。[6]

  如上所述，應對第一次石油危機的緊急對策，是以限制石油消費為基軸展開的，根據《石油緊急對策綱要》，以行政指導為中心的石油消費管制，即稱「第一次石油管制」。[7]上述措施作為石油危機的緊急對策，為減少石油消費，抑制石油總需求，最大限度地確保能源供應，綜合地採取了與石油等能源相關的節約運動、行政號召與指導等措施。

  措施四，設置「石油產品協調洽談所」。

  1973年11月20日通產大臣向石油聯盟會長、資源能源廳長官、各石油公司社長，以書面形式提出以合作、協調方式緊急應對石油危機。12月10日，在石油聯盟內部成立了以「謀求密切與通商省及有關需求業界的聯繫，實現在石油產品順利上市、相互通融、協調等合作措施」為目的的「石油產品供求對策臨時本部」。在石油業界，由於協調石油產品的制度性條件已經具備，故於12月12日，資源能源廳長官與中小企業廳長官聯名發出《關於成立石油產品協調洽談所》的通知，在各都、道、府、縣的石油商業工會及通商產業局成立了協調洽談所。17日，中小企業、農林、漁業、醫院等公共設施及事業進行了石油產品的協調。

  石油聯盟在12月10日，為了提高效率，在本系統內部開設了臨時石油產品需求對策本部，在石油聯盟的全國支部，設立對策本部支部。對策本部及其支部的主要職責是：（1）加強與通產省在石油產品供求方面的溝通和協調。（2）與需求業界進行信息交換。（3）

  按照通產省的監督指令，協調和幫助各石油產品業界。（4）把握、協調不同地區石油產品的供需關係。（5）了解石油需求方的狀況。（6）

  協助各縣石油產品洽談所，化解石油供需矛盾。[8]

  石油產品的協調是從1973年12月到1974年的7月實施的。其間，對每一件輕油的申請，可提供2kl，C重油則規定上限為10kl，每月準備25萬kl左右，協調的件數以1974年1月的16萬升為最高峰。之後，隨著石油供給情況的好轉而減少。協調的總件數達17.5萬件，提供的石油量達26.8萬kl（參見表2-2）。此後由於石油供求緩和、需求量減少，7月份以後已無申請協調者，11月底該項制度被廢除。[9]

  表2-2 石油斡旋所的實際情況

  資料來源：全石油聯盟調查：《石油業界的推移》，石油聯盟，1974年，第69頁。

  措施五，「對石油製品進行行政定價」。

  為應對石油危機，日本還制定實施了「對石油製品進行行政定價」制度。該制度的目的是抑制因「物資短缺」而引起的「狂亂物價」。1973年12月，日本原油進口CIF價格較1972年12月上漲了2倍有餘。[10]1973年12月石油產品平均批發出售價格為14.357日元，其原油價格每千升為8840日元，而這種原油價格到了1974年1月每千升已經超過了1萬日元，2月即已接近2萬日元。[11]另外，加上受日元貶值的影響，[12]石油業界的產品成本上漲。當時，石油界推算，受原油價格大大超過石油產品的批發價格的影響，1974年1—3月間的赤字將會達到3230億日元，若此狀態持續不變，也不提高現有產品價格，日本石油產業必將遭受毀滅性打擊。[13]因此，將石油成本上漲部分轉嫁於石油產品，成為石油產業的當務之急。另外，石油危機最初階段，「在已實施大幅度漲價的主要消費國中，唯有日本強行將國內價格固定在較低水準，從國際商品的角度看，這將會減少石油的使用量，但可能造成日本經濟的畸形發展」。[14]

  日本政府的行政指導必然要產生雙重效果，因此，必須要從兩個不同方面考慮，即不但要抑制物價上漲，最大限度地確保國民生活穩定，而且還要最大限度地保護石油產業的發展，將石油產品的升幅降到最低水平。

  對此，日本政府在石油危機初期，主要採取了抑制物價上漲率、延緩物價上漲時間的高強度的行政指導，即政府以政令形式，要求在1973年下半年乘勢漲價並遭社會輿論譴責的石油行業交出搶先漲價所得收益；10月10日凍結了家庭用燈油的銷售價格，接著11月28日，向社會通報了「為穩定供應家庭用燈油的緊急對策」，家庭用燈油零售的指導上限價格為每罐（18L）380日元；又根據1973年12月末的原油價格基準，凍結石油產品的批發銷售價格，暫時制止將原油價格上漲部分向產品價格轉嫁的做法。[15]直到1974年2月，從石油穩定供應的角度，通產省才不得不開始了新價格體系的準備工作。

  3月16日經過內閣會議批准，日本政府決定了改定石油產品價格及與此相併行的有關穩定物價對策的新的行政指導方針。決定以1973年12月的平均價格為準，許可每千升漲價8946日元，平均批發銷售價格定為每千升23303日元。各石油公司以此行政指導為依據自18日起並開始漲價（具體參見表2-3）。

  為了既能保護石油產業的發展，又能確保國民經濟的正常運行、最大限度地穩定國民生活，政府在決定漲價幅度同時，又做了以下政策安排。其一，對於趁機隨意漲價的個人和單位，要嚴肅處理，努力做到合理公正。其二，對石油產品各油種的價格做了明確規定，家庭用煤油及液化丙烷氣的價格保持不變，輕油及A重油的上漲幅度儘可能控制在最低限度，從政策上予以照應。[16]其三，在流通零售階段，要求石油產品的上漲幅度控制在批發價格上漲幅度內，同時，對與國民生活關係密切的汽油、輕油、A重油等設定了指定上限價格。進而，對於石油產品尤其是為穩定物價得到許可有必要採取特殊措施的53種物資，要求有關企業在一定時期內不得漲價，規定如若漲價必須事先得到主管省廳的批准。[17]

  但事實上，原油的CIF價格，從1973年的12月的8848日元/kl，到1974年3月漲到了18976日元/kl，漲幅為1萬日元/kl。因此，指導價格毋庸說獲利，即使與當時石油公司的實際成本尚有一定的差距。關於價格上漲幅度，石油行業和通產省最初的意見是不一致的，石油行業方面認為漲價幅度及其方法都存 在問題，對指導價格持批判態度。[18]其一，認為指導價格是被作為控制物價的最重要的課題而將其漲幅控制在最低限度，正如通產省預測的那樣，由於各石油公司的原油成本存在較大差距，庫存較少的企業在經營上亦可能發生較為嚴重的事態，遠不能彌補各石油公司實際成本的增長。其二，分擔向各油種轉嫁的成本，以迄今在漲價時所採用過的等價比率方式（漲價率等同方式）為基礎計算，對價格懸而未決的家庭用煤油、液化丙烷氣為主的輕油、A重油在政策上予以優惠，使其與以汽油和C重油為主的其他油種之間的價格差距比以往加大。[19]這種價格指導有利於汽油使用率較高的外資企業，而對民族資本企業則不利，尤其是對以生產石腦油、C重油為主體的聯合精煉企業打擊相當慘重。並且，石油產業在收益方面較大程度依靠汽油，因此這進一步加劇了汽油出售方面的不正當競爭。[20]

  表2-3 標準價和行政指導時期的物價上漲幅度 單位（日元/千升）

  續表

  註：1.帶有*是指漲價幅度在行政指導下的漲價限幅。

  2.——是指未作統計的標識。

  3.①是1962年各種油類在漲價以前的銷售價格。②是實施標準價以後的新價格。③是由②一①的計算得出的結果。④是1973年12月時的銷售價格。⑤是行政指導後的價格。⑥是⑤—④的計算結果。⑦是1975年各種油類在漲價前的銷售價格。⑧是實施標準價以後的新價格。⑨是⑧-⑦的計算結果。

  出處：1.日本石油：《石油便覽》，石油時報社，1962-1977年度的相關數據。

  2.共同石油：《共同石油20年史》，共同石油公司，1988年版，第280頁。

  3.日本石油：《日本石油百年史》，1988年版，第784頁。

  （二）頒布實施具有強制性的法律法規

  日本為了儘可能地弱化、規避石油危機的影響，除了制定上述號召、行政指導性措施外，還頒布了許多強制性的法律法規。石油危機前的1972年7月，田中內閣提出的日本列島改造計劃，加劇了日本經濟的通貨膨脹。對此，日本雖然採取諸如提高存款準備金、限制對商社的貸款等手段，[21]但仍不能扭轉物價上漲的勢頭。於是，1973年7月6日，日本又制定並公布了《囤積惜售防止法》，決定通過法律手段限制物價上漲。該法共由11條組成，[22]第一條明確規定，防止囤積惜售生活相關物資的目的在於穩定國民生活，確保國民經濟健康運行。而且，該法還對「生活相關物資」的概念進行了界定，即「與國民生活密切的物資或國民經濟中重要的物資」。[23]第一次石油危機的爆發，進一步助推了日本通貨膨脹的上漲，使之越發難以收拾，對此，通商產業省依據該法共分五次逐步擴大適用商品的種類，具體指定的商品的日期及物資參見表2-4。

  表2-4 《防止囤積惜售法》的指定商品一覽表

  註：本表所列出的指定商品不包括石油危機前的指定部分。

  資料來源：經濟企劃廳物價局物價政策課：《近期的穩定物價政策》，1978年。

  儘管在1973年10月石油危機爆發後，日本政府擴大了制定物資的種類，但是，其效果並不理想。僅僅通過《囤積惜售防止法》來限制產品的物價上漲，達不到穩定國民生活的目的。於是，日本又不得不制定更全面、更權威、更有效的法律。

  日本政府根據《石油緊急對策綱要》，在1973年11月30日閣議決定了通產省提議案——《石油供需合理化法案》[24]、經濟企劃廳提議案——《國民生活安定緊急措施法案》，兩法案在12月1日向國會提請審議，同月21日獲得國會通過，次日公布實施。[25]像如此短時間內在參眾議院集中審議，並很快被通過的法律，在日本尚屬首次，這體現了石油危機對日本經濟影響的深刻性，同時也折射出了日本想儘快化解石油危機的強烈心態。上述兩法一般稱之為「石油二法」，都是作為石油緊急對策的一環，以應對石油危機而頒布實施的。

  《石油供需合理化法》是以「在對我國石油供應大幅度不足的狀態下，為了使國民生活穩定、國民經濟順利運行及確保石油的公平供應，通過減少使用石油的措施，謀求石油供求的適當化」為目的制定實施的。[26]《國民生活安定緊急措施法》的目的是，「為了應對物價上漲以及其他國民經濟的非常事態，對於國民生活的緊要物資以及國民經濟的重要物資，制定有關價格以及供求調整的緊急措施，以確保國民生活的安定與國民經濟的順利運營」[27]。《石油供需合理化法》的適用對象只是石油，即為了確保石油的合理供給和節約使用而制定的強制性措施。而《國民生活安定緊急措施法》的適用對象不但是石油，而是包括整個國民生活所需的緊缺物資以及國民經濟所需的基礎物資。[28]

  《石油供需合理化法》主要從石油生產計劃、石油用量限制、發揮性油用量消減、石油存量指示、石油供應斡旋及石油分配等方面為確保石油的合理供給和節約使用而制定的措施，其具體內容主要有：[29]（1）經內閣成員會議決定後，由內閣總理大臣發布為應對石油供應不足而實施的政策；（2）經內閣成員會議決議，由通商產業大臣制定石油供應標準；（3）由通產業大臣要求石油業者履行對石油生產、進口、銷售計劃制定報告的義務，並在必要時發出變更要求指示；（4）石油業者用油不得超出政令所定數量；（5）為節約使用發揮油，通產大臣可發出實施銷售的指示；（6）為確保國民生命不可缺少的事業、活動之石油供應，通商產業大臣可向石油銷售業者發出有償轉讓石油的指示。在以上述措施克服緊急事態發生明顯困難時，日本政府可以通過政令決定有關石油的分配、定量供給的事項。違反以上規定者，處以勞役或罰款。

  該法避免了在應急過程中產生職權不清、事權衝突、相互推諉等流弊，並賦予了通產大臣具有如下的職權、職責和所承擔的任務，即（1）指導石油供應和分配，公布石油冶煉業的石油庫存量、出售量；（2）檢查石油冶煉業的生產狀況、徵稅報告；（3）對消費者進行石油消費限制；（4）限制石油銷售業界的汽油銷售量、縮短營業時間。當有違反上述指示的情況發生時，採取罰款的處罰措施，並公示於眾。為了配合該法的實施，日本還以政令的形式規定了「石油的分配和配給規則」。

  伴隨著《石油供需合理化法》的制定、實施，政府決定從1974年2月起對石油消費管制手段從行政指導轉為法律管制。[30]石油消費管制的依據主要是《石油供需合理化法》中對石油節減目標進行相應規定的第7、8條，第7條適用對象是以使用2000千升以上的行業，第8條是以不足2000千升的行業為對象。而且是根據各行業的不同分成了四個類別，對之分別採取了不同的消減率。日本共實施了四次石油法律管制，具體參見表2-5。

  通過法律手段對石油消費進行管制的效果到1974年6月才漸次凸現，石油供求矛盾基本得到緩解，加之石油進口也開始出現好轉，石油庫存量較石油危機時呈上升趨勢。對此，日本政府對石油消費再次從法律管制轉為行政指導。

  《國民生活安定緊急措施法》是為了抑制物價上漲、解決經濟混亂和確保國民生活穩定而制定的，該法規定了以「謀求穩定生活物品價格、調整供求關係平衡」為中心的緊急措施。在物價上漲或有可能上漲時，以政令的形式指定管理生活物品種類，並規定所指定的物品交易量及庫存量的標準。

  表2-5 1974年日本石油消費法律管制概要

  續表

  註：本表對象性行業第2類中的「（蔬菜、果品罐頭製造業、洗滌業）」是在第二次石油管制時將第3類的改為第2類的；第3類中的（礦業、食品製造紙漿、紙、皮革）是從第4類中改為第3類的。

  資料來源：此表根據《石油業界的發展》973年版、1974年版的相關數據製作而成。

  為了配合石油2法的實施，內閣總理大臣在12月22日，發布了《緊急事態宣言》。1974年的1月12日，按照《石油供需合理化法》第5條，日本首次提出了1974年1月份的「石油供應目標」，此後一直到9月份每月都公布供應目標。另外，12日，按照《國民生活安定緊急措施法》第3.4條，燈油和LP燃氣被確定為管理物資，其標準價格設定為：燈油380日元/18L罐，LP燃氣1300日元/10kg，從1月18日開始實施。[31]1974年2月開始按照「石油使用節減目標」，對不同機關、單位進行了分別指導。

  第一次石油危機後，日本通過制定《石油供需合理化法》《國民生活安定緊急措施法》，基本起到了限制石油和電力的使用量，控制相關生活物價指數，穩定了國民生活的作用。事實證明，在採取措施前的「真的能遵守嗎」「若違反了怎麼辦呢」的擔心是多餘的，這也體現了日本國民的自我約束和責任感。[32]

  如上所述，作為應對第一次石油危機的緊急對策，是以限制石油消費為基軸展開的，根據《石油緊急對策綱要》，以行政指導為中心的石油消費管制，即稱「第一次石油管制」。以內閣總理大臣為組長的緊急石油對策推進本部是制定、貫徹和實施上述「石油緊急對策綱要」的重要行政部門。

  從限制石油使用的效果看，如圖2-1所示，石油危機前10月的燃料油使用量與前一年度的同月相比增長了18.2%，12月增長了4.2%，與10月相比減少了14個百分點。到1974年4月，與前一年度的同月相比，減少了4.8%。減少使用燃料油的數量，到了1975年3月超過目標並達到了12%。[33]

  圖2-1 第一次石油危機爆發後的燃料油和電力的限制使用情況

  資料來源：松井賢一：《戰後50年的能源檢證》，電力新報社，1995年，第259頁。

  可見，日本政府在整個國民經濟與社會秩序受到石油危機的巨大衝擊下，通過運用相關既定法律（《囤積惜售防止法》）、新法律（《石油二法》等），調整在非常狀態下的國家權力、公民權利之間的各種關係，充分發揮法律對社會無序狀態、緊急狀態的防範和矯正功能，最大限度地弱化和避免了石油危機給日本帶來的破壞性。

  三、中東政策的轉變與外交斡旋

  日本為克服石油危機，除了在國內努力限制石油消費外，也在外交方面致力於能源供應源的穩定，這主要體現於日本政府與中東產油國開展的緊急外交斡旋，努力改善與阿拉伯石油輸出國組織國家的關係。

  石油危機爆發後，日本政府並未立刻趨中東進行外交斡旋，其原因是日本政府內部並未達成一致意見，內閣、外務省主要考慮到「日美同盟」關係，認為貿然赴中東斡旋，將會傷害美國的感情，仍然決定採取「中立」政策。10月19日阿拉伯10國駐日大使主動約見外相，遞交要求日本積極支持阿拉伯國家正義事業的備忘錄，並對日本的「中立」政策表示強烈不滿。[34]對此，大平外相只是口頭答覆表示支持1967年聯合國關於要求以色列軍隊從占領區退出的第242號決議，26日又向阿拉伯駐日大使表明了「對埃及、敘利亞等國要求將1967年6月被以色列占領的一部分領土恢復為阿拉伯領土的願望是能夠理解的」[35]。針對阿拉伯產油國的削減供應措施，11月6日，內閣官房長官進一步明確日本傾向阿拉伯一方的態度。

  儘管如此，阿拉伯石油輸出國組織認為日本的談話是「敷衍」的，態度仍然是「曖昧」和「中立」的。11月18日阿拉伯石油輸出國組織石油部長會議，決定對歐緩和削減供應，而日本卻被排除在緩和供應對象國之外。12月9日召開的阿拉伯石油輸出國組織部長會議上，決定再次加強對日本削減供給。沙烏地阿拉伯石油部長亞馬尼曾發言說，如果日本想排除在被削減對象國之外，日本就有必要以與以色列斷交等明確的形式，表明支持阿拉伯。

  對此，為了確保以石油為基礎的產業經濟結構免予崩潰，日本財界、產業界以及通產省都強烈要求日本政府迅速改變「中立」的中東政策。

  11月15日，財界首腦[36]向田中角榮明確提出儘快向阿拉伯國家派遣「資源特使」的要求，表示現在日本政府只能採取「親阿拉伯政策」，以應對石油危機。在22日召開的決定轉變對阿拉伯政策的內閣會議上，中曾根通產大臣也發言說，為了擺脫石油危機，「希望研究向阿拉伯派遣特使問題」。另外，11月22日日本以二階堂官房長官的講話進一步表明了傾向阿拉伯的態度。[37]日本政府為了使阿拉伯國家轉變其對日石油供應削減政策，12月10日，派遣三木武夫副總理作為特使訪問中東八國。為了謀求中東產油國改變對日本的石油政策，三木特使與沙烏地阿拉伯就締結經濟技術援助協定基本達成協議；在經濟合作方面，就日本向埃及擴建蘇伊士運河提供2.8億美元的貸款等問題與中東國家進行了會談。[38]之後，中曾根通產大臣、小坂特使也訪問了中東，日本的這先後三次訪問，共承諾包括民間貸款高達5060億日元，同時，也促進了日本與中東國家之間的經濟交流。[39]

  通過日本上述的外交努力，12月25日召開的阿拉伯石油輸出國組織石油部長會議，決定視日本為友好國家，會議決定緩和對日本的削減石油供給，從而也避免了日本石油危機的進一步惡化。

  四、應急管理過程中的政府效能

  在構建危機應急管理體系的過程中，日本政府作為公共服務的提供者、應急政策的制定者、公共事務的管理者以及公共權力的行使者，發揮了諸多重要效能，其特點主要表現在以下六個方面。

  第一，時間性。時間是政府對石油危機應急管理的關鍵元素。石油危機特別是第一次石油危機極具突發性和震撼性的特點，整個危機的過程發展變化迅速，而且其對世界經濟帶來破壞性、危害性和影響性都是史無前例的。因此，應對、化解石油危機，時間因素就顯得最為關鍵。日本政府面對石油危機的爆發，為了維護社會秩序和國民經濟的穩定，果斷、迅速地採取了一系列緊急處置手段，而並非反應遲鈍、優柔寡斷、久議不決，特別是在關鍵的應急決策過程中，日本政府始終堅持了時間性原則，其具體表現如下。

  首先，設置應急管理機構快。對石油危機爆發（1973年10月6日）的恐慌，最初只是心理上的。因為危機爆發後並不是立刻波及影響到日本、法國、英國等石油消費國的，而是經過了一個生產、購買和運輸的周期，即便如此，日本政府還是在高價石油到達日本前的11月16日就果斷地設置了「緊急石油對策推進本部」，並動用所需的各種社會資源，迅速應對石油危機。[40]之後不久的12月18日，日本政府又很快設置了「國民生活安定緊急對策本部」，以替代「緊急石油對策推進本部」。[41]

  其次，制定緊急措施快。上述的應急行政機關通過應急性權力，在短短的兩個月的時間內，制定並實施了八項緊急對策以應對第一次石油危機帶來的影響。[42]特別要指出的是，政府根據11月16日制定的石油緊急對策綱要，在短短14天內通產省與經濟企劃廳編制並向內閣提交了《石油供需合理化法案》《國民生活安定緊急措施法案》。11月30日在內閣會議上順利通過了通產省提案——《石油供需合理化法案》、經濟企劃廳提案——《國民生活安定緊急措施法案》，翌日，兩法案提交國會審議，同月21日獲得國會通過，22日便公布實施。[43]在如此短的時間內在參眾議院集中審議，並很快通過法律，這顯示了日本政治運行體制在面對突發危機時具有高效率的機能。

  第二，權威性。權威是日本政府採取緊急應對的一種特殊的、無形的資源，是政府順利實施應急行政權力的保證。政策執行的主體必須具備相應的權威，因為政策應急管理是各部門相互協作的共同活動過程，而「共同活動過程的首要條件是要有一個能處理一切所屬問題的起支配作用的意志」[44]，此意志即權威。從日本應急機構的設置以及人員構成上看，顯然具備了權威性。「緊急石油對策推進本部」和「國民生活安定緊急對策本部」的部長都是內閣總理大臣，其成員構成是所有國務大臣及內閣法制局長官。以資源和能源為中心的「運動本部」的部長是內閣官房長官，本部會員主要由事務次官構成。由主要人物擔當應對危機應急的領導責任，可以表明政府應對危機的信心和決心，能夠維護政府在社會公眾中的地位和形象。這些機構及人員不僅是政府應對危機措施的權威制定者，同時也扮演應急管理的核心決策者和指揮者的角色，在應急危機管理中居於核心地位。

  日本緊急管理機構的權威性，是通過擁有並使用應急性行政權力向外界傳導和表現的。應急性行政權力是應急性行政機關處置能源危機，保障國家、社會和公民利益以及恢復正常社會秩序的手段，是體現應急性行政管理體制的首選方式。如果應急性行政機關沒有被授予足夠強大的應急性權力，或者只行使常態下的行政權力，那麼應急性行政管理體制根本就無法發揮其應有功能，也就難以有效應對突發危機事件。日本在設置應急性管理行政機構的同時，賦予了本部長相應的權力，規定與本部運營相關的必要事項均由各本部部長決定。[45]

  第三，效率性。效率是日本政府緊急應對石油危機能力的體現。從機構設置而言，「緊急石油對策推進本部」「國民生活安定緊急對策本部」「以資源和能源為中心的運動本部」是作為應急管理行政機構設立的，但三者的設置並非是疊加式的設置，這就避免了因應急性機關臃腫和重疊而產生的人浮於事、應急處置效率低下等負面效果。日本在1973年12月18日設置「國民生活安定緊急對策本部」的同時，廢除了1973年11月16日設置的「緊急石油對策推進本部」，1974年8月30日，設置了作為替代「國民生活安定緊急對策本部」的「以資源和能源為中心的運動本部」。顯然，這種更迭式的設置，避免了因重複設置而造成的部門與部門之間的推諉和牽扯，確保了行政應急效率。在應急狀態下，日本應急性行政權力是垂直型、金字塔型的管理，這種管理體制的優點是可以增強應急性行政權力的強度、簡化應急性行政權力行使時所需要遵循的程序，從而提高了行政的辦事效率。

  第四，協調性。協調是日本政府緊急應對石油危機的主要手段之一。日本政府在應急管理過程中，在以下國內和國際兩個層面同時發揮了協調作用。[46]緊急對策管理機構以內閣總理大臣為最高領導，便於協調國家綜合力量、政府內部各職能部門以及政府與企業界、民間應對危機時的協調運作和有序整合。從協調對象而言，其中既包括對法務、外務、教育、衛生、農林水產、運輸、郵政大臣、勞動、建設、內閤府總務、國家公安委員會、行政管理廳、北海道開發廳、防衛廳長、科學技術廳、環境廳長官、內閣法制局長官、沖繩開發廳、公平交易委員會等橫向部門間的協調，也包含對總理大臣、省（廳）、縣、市、町、村等縱向部門之間的協調。[47]從協調機制而言，包括等級命令協調機制和信息溝通協調機制。前者是指政府內部有等級區分的機構之間的協調機制，主要體現為上下級政府間的協調機制，即主要是以明確的上下級關係為核心的政府機構的命令解決方式。後者是指政府內外不涉及等級關係而主要涉及信息溝通等方面的協調機制等，它主要是以信息溝通為核心的解決方式，部門及各方主體之間並無明確的上下級關係，而是平等相待。

  在石油危機初期，政府的協調主要體現在通過設置「石油製品斡旋洽談所」以實現對石油及石油產品進行跨地區、跨行業融通、互補和流通，而「石油製品斡旋洽談所」的設置就是政府內部以及政府與企業界綜合協調的結果。

  第五，指導性。指導是日本政府緊急應對石油危機的主要手段之一。日本政府最初並沒有採用強制性的法律措施應對危機，而是通過在節能、削減用量、價格控制、分配等方面的行政指導來應對的。首先，日本制定了石油緊急對策綱要。石油危機緊急綱要的基本方針明確指出：「作為當前緊急對應的措施，採取的主要是開展與石油等能源相關的節約運動、強制性的行政指導、綜合地實施減少石油的使用政策，在強化抑制石油總需求的同時，最大限度地努力確保能源的供應。」[48]日本還緊急號召全體國民大力開展能源的節約消費運動。[49]與之相配套，日本政府在綱要中從石油的用量、分配及價格等方面進行了行政指導。[50]其次，日本政府還制定了《政府部門實施石油、電力等節約對策綱要》和《在民間節約使用石油、電力的行政指導綱要》。[51]在此基礎上，又對石油產品的價格上漲制定了行政指導價。[52]

  另外，關於確保石油的穩定供應、合理分配、各公司間融通斡旋體制的確立等事宜，在《石油供需合理化法》中也有明確規定，經濟產業大臣根據實際情況認為在必要時，要對石油銷售商進行石油供應指導。當各行政機關長認為有必要確保一般消費者、中小企業以及農林漁業者、鐵道部門、通信部門和醫療系統等的石油提供時，要向經濟產業大臣建議實施行政指導。[53]