第二節 兩次石油危機後的常態管理政策

  任何制度都是一種規則或規範的安排，不同的理性選擇與制度安排會導致不同的經濟效應，即或促進經濟發展或引起經濟秩序混亂。1973年爆發的石油危機對日本而言是其戰後第一次國家危機，整個國家特別是在「能源配置」方面，凸顯出政府失靈、市場失效、心理失衡的「三失」效應。對此，日本為建立一種常態的、完備的能源危機管理體系，避免因制度缺失、決策失誤和管理錯位等原因導致能源危機再次帶來災難性的後果，從行政、法律等方面對危機進行了相應的制度安排、政策設計，以期強化危機管理水平、提升危機管理質量。

  能源危機對資源約束型國家而言是「國家危機」。日本以兩次石油危機為契機，從規避、分散、抵禦、弱化、稀釋和舒緩等不同政策取向角度進行了行政政策安排；從長期性、全民性、戰略性和權威性的角度，進行了法律政策安排，行政政策安排和法律政策安排共同構成了日本能源危機管理的政策體系。該體系的最大特點是日本巧妙地通過機制設計漸次形成了能源危機管理的社會共建模式。另外，該體系的構建過程也是日本將能源「危機」轉向經濟發展「契機」「危機管理」轉向「常態管理」的過程。

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  一、能源危機及其管理目標

  「能源安全」是各國制定能源政策的核心目標與驗證能源政策成敗的標尺。丹尼爾·耶金（2008）認為能源安全是「以合理的價格和不危及國家價值觀、國家目標的方式，獲得充足、可靠的能源供應」。Mason$ Will rich提出能源安全分為進口國能源安全和出口國能源安全。[54]進口國能源安全是指確保合理的能源供應，保證國民經濟的正常運行。出口國能源安全則意味著確保出口（即獲得國外市場），保障石油收入的金融安全。徐小傑則認為，能源安全是一種進口國與出口國之間的互動關係。[55]羅曉雲認為能源安全包括三個層次，即儘量避免能源供應中斷、減輕國際石油價格波動對國內經濟和社會的影響、防止和處理能源意外事故。

  基於對上述文獻理解和分析，「能源安全」可定義為國家或地區經濟發展與民生享受所需能源供給的穩定、持續的態勢。「能源危機」是與「能源安全」相對的概念，它是指國家或地區所需能源的穩定、持續的態勢受到政治、經濟、戰爭、恐怖主義、自然災害等因素的威脅和破壞。能源危機除了一般公共危機所具有的突發性、緊急性、不確定性、易變性、社會性、擴散性、危害性、破壞性等特點外，還有外交性、政治性和戰略性的特點。

  以20世紀70年代的石油危機為契機，能源危機管理成為日本戰略管理中的重要組成部分，其管理過程也是政府組織相關社會力量共同應對能源危機的動態過程。日本能源危機管理的目標是政府預期和國內外能源環境結合的產物，其核心是確保所需能源的「安全」，具體主要表現為三個層面。

  其一，能源「量」的確保。作為世界上資源匱乏的國家，日本若無充足的能源供應，毋庸說是經濟快速增長，就連國民的正常生活也會因失序而難以維持，進而造成整個國家秩序的混亂。因此，對日本而言，能源安全的基本標準是能獲得經濟發展民生享受所需的能源量。進一步而言，能源「量」的確保應包括能源生產、海上運輸、分配等環節上的安全。

  其二，能源「價格」的合理。能源是國民經濟的血脈，涉及行業廣、產業鏈長。當國際能源價格波動時首先會影響國內油價，並將通過產業鏈進一步傳導、滲透到生產、生活等各方面，從而直接推高CPI和PPI。日本在石油危機時期，就曾面臨著雙重壓力：一是由於石油進口成本增加，推高了國內物價水平，誘發了物價通貨膨脹；二是日本出口產品價格並沒有隨著能源價格的上漲而升高，致使相關出口企業處境艱難。因此，規避能源「價格」波動所誘發的諸多風險是能源管理的重要環節。

  其三，國民「心理」的穩定。能源危機事態下所出現的社會心理問題，往往表現出強烈的非理性色彩。在現實中即使石油充足，但石油危機也可能會發生。導致這種結果的原因是買方和賣方的信息不對稱以及信息和心理的互動影響。第一次石油危機爆發期間，日本的石油庫存最少時還保持了一個月的存量[56]，但石油危機仍舊給日本帶來嚴重的物資短缺、通貨膨脹，探究其原因除了日本在能源管理上存在著制度缺失外，民眾缺乏心理調控和心理準備亦是其重要原因。因此，在能源危機管理中，日本認為需要從制度層面加強對社會心理調控體系的構建。

  為了確保上述目標，日本從制度層面，制定了一系列的能源危機管理政策。日本的能源危機管理政策是指政府為規避或弱化石油、煤炭、天然氣、電力等能源因供應削減、中斷、價格攀升等原因而對經濟發展、社會穩定產生嚴重影響、重大威脅和巨大損害，有計劃、有組織地制定和實施的應對措施。能源管理主要是通過行政、法律兩個層面上的政策設計實施的，二者在空間上並非呈孤立狀態，而是疊加式和支撐式的安排。

  二、能源危機管理的行政政策安排

  20世紀70年代，日本以兩次石油危機為契機，為預防和應對未來將會再次發生的能源危機，實現所需能源安全（量的安全、價格的平衡、心理的穩定），分別從規避、分散、抵禦、弱化、稀釋和舒緩危機的角度在內政外交上進行了一系列政策安排，以謀求實現其政策取向。

  其一，開拓能源多元化政策，以此「分散」危機。推進能源進口渠道多元化政策是為了建立蛛網式供應鏈，改變單一進口源的脆弱性，其政策取向在於「分散」危機。

  第一次石油危機爆發後不久，日本便積極與印尼簽訂協議，由日本提供4億美元貸款，印尼則保證分期向日本提供5800萬噸石油。1979年6月，兩國又簽訂了一項以日本向印尼提供1.6億美元的貸款為條件的聯合開發石油計劃，印尼則用石油向日本分期償還。同年8月，日本還與墨西哥達成協議，由日本提供5億美元的優惠貸款，供墨西哥國營石油公司建造開發石油有關的設施之用，而墨西哥從1980年起，每天供應日本10萬桶石油。此外，日本以中國將來以石油償還為條件，同意給中國提供20億美元的貸款，幫助中國勘探近海石油資源。[57]日本通過開拓新的能源進口源，降低了過度依賴單一進口源的風險，從而也相應「分散」了石油危機的影響。

  其二，強化國際能源合作政策，以此「抵禦」危機。國際能源合作既是保障能源安全的一種方式，也是保障能源安全的目標，日本積極參加國際能源合作政策的目的在於與能源消費國共同「抵禦」危機。

  第一次石油危機凸顯石油輸出國組織（OPEC）的巨大威力，同時也相應地降低了國際石油資本在世界石油產業中的地位。為與之對抗，1973年12月，美國積極倡導組建石油消費國同盟，以便採取共同行動，聯合抵制產油國。1974年，日本便參與了「能源協調小組（ECG）」的籌備和組建、「國際能源計劃協定（IEP）」的起草和修改、「國際能源機構（IEA）」的設置等多邊框架下的國際能源合作。此外，日本還加強了與美、德、法等國的雙邊能源技術合作。從合作的績效成果上看，無論是多邊框架下的國際能源合作，還是雙邊框架下的兩國間合作，都為應對能源危機風險起到了「抵禦」效果。

  其三，制定並實施節能政策，以此「弱化」危機。日本節能政策的目的是通過降低能源的消費量，「弱化」能源供應短缺和油價攀升的影響。日本在節能政策制定和實施過程中，非常注重節能政策的系統性、綜合性和官民一體性。

  日本在節能管理方面，目前已漸趨形成一套四級節能管理體系。[58]第一級是以首相為首的節能領導小組，負責制定節能戰略。第二級是以經產省（節能對策課）及地方經產局為主幹的節能機構，負責管理。環境省、國土交通省等則依據各自優勢與職能從不同角度對節能工作進行管理。第三級是專業節能機構——「日本節能中心」負責推進與組織實施節能工作。新能源開發機構（NEDO）負責組織、管理研究開發項目，提供研究經費。第四級是具體的節能指定工廠（重點能耗單位）與節能產品生產商與經銷商，負責落實各項節能政策。整個管理體系龐大而又健全，體系內各職能部門責任分工明確、協調有序，真正地形成了政府管理指導、專業機構組織推進、企業貫徹實施、行業監督檢查、公眾參與的節能型社會機制。

  其四，制定石油替代品技術開發政策，以此「稀釋」危機。在經歷了石油價格猛增、石油供應危機之後，日本開始考慮把能源政策的中心轉向需投入大量資金且不會在短期內見效的「石油替代能源及開發新能源」政策上。實施石油替代政策的核心是新能源技術的開發和引進。對此，日本於1974、1978、1989年先後制定了「陽光計劃」「月光計劃」「地球環境技術開發計劃」，1993年日本政府將上述三個計劃合併為規模龐大的「新陽光計劃」，以期望通過加大石油替代品利用量「稀釋」能源風險。

  上述計劃可謂是日本能源科研創新的踐行路線圖。路線圖中的詳細科研目錄與指南不僅為日本提供了發展能源科技的踐行路徑與願景視野，還為政府、大學以及研究機構識別、選擇與開發基礎性、戰略性、前瞻性與可行性的能源技術指明了方向。此外，該路線圖也為日本有效推動產官研「三位一體」在能源科技方面的協調合作、加強知識共享與減少投資風險起到了關鍵作用。正因如此，日本在化石能源清潔化、生物能、自然能源、可再生能源、能源效率、能源環保等方面的技術水平一直處於世界領先地位。

  其五，推進石油儲備政策，以此「舒緩」危機。能源儲備既是一項具有保險性質的輸血工程，也是能源消費國應付能源危機的重要手段，各國把建立石油戰略儲備都作為保障能源供應安全的國家戰略。日本的石油儲備最初主要是以民間儲備的形式實施，到1978年才確立了以官民並舉方式（分為民間儲備和國家儲備）共同實施。近年在國際原油價格變幻莫測、不斷攀升期間，日本國內石油市場的價格並未出現暴漲暴跌。顯然，能源儲備對調節國內供需、平抑油價、保證供應等方面起到了對能源價格風險的「舒緩」作用。

  第一次石油危機後，日本進一步增強了對石油儲備重要性的認識。1974年7月，便確立了實施以90天為目標的石油儲備行政計劃。但對於如何順利實現「90天石油儲備」目標的問題，日本通過充分論證和討論的基礎上，最後決定從1975年起在5年內完成該目標，採取以石油企業為主體的民間儲備形式，政府只發揮輔助作用。當時，日本之所以採取民間儲備的形式，主要是考慮到石油儲備從原油的進口、運輸、銷售和儲藏是一項複雜的工作，與其政府間接進行儲備莫不如在石油儲存相關環節方面具有技術能力和優勢的石油企業實施更有效。[59]而且，將石油供應業務交由石油企業運行，還可以完善石油供應體系。之後，為了進一步加強石油儲備基地的建設和運作，日本最終通過法律形式把行政石油儲備政策納入到了法制化、長期化、規範化的軌道。

  總之，日本為了應對能源危機，在空間和時間兩個層面上，通過制定和實施能源行政政策不斷地整合物質資源、社會資源，謀求從規避、分散、抵禦、弱化、稀釋和舒緩危機的角度最大限度地降低能源危機的影響規模、時間和範圍。

  三、能源危機管理的法律政策安排

  法律作為一種制度安排，是一個特定歷史階段的產物，它與一個國家的政治、經濟、文化緊密相連，為本國經濟發展與體制改革服務。日本通過各種能源立法，以強制性、權威性的手段確保了能源行政政策的有效實施，並把對能源危機的管理納入到了法制化、常態化、長期化的軌道。縱觀日本在兩次石油危機期間制定並頒布的各種行政性的能源政策，可以發現幾乎每一個重要的行政性能源政策都對應著一部與之相關的法律。這些法律的構建既是日本能源危機管理的法理依據，又是行政能源政策順利制定和實施的具體保障。

  其一，頒布應急性的「石油二法」，並將其改為永久法。為應對第一次石油危機，日本制定的具有號召、行政指導性的諸措施雖然在某種程度上弱化和舒緩了石油危機給日本社會帶來的影響，但畢竟行政指導性措施在影響力、執行力和貫徹力度等方面不及法律的約束度。對此，日本頒布了兩部具有重要意義的能源危機管理法，將原先諸多具有臨時性的行政措施納入到了法制化軌道。1973年12月1日日本把通產省提議案——《石油供需合理化法案》、經濟企劃廳提議案——《國民生活安定緊急措施法案》（簡稱「石油二法」）向國會提請審議，同月21日便獲得國會通過，次日公布實施。如此短時間內在參眾議院集中審議，並很快被通過的法律，在日本尚屬首次，這不僅體現了日本應對危機的緊迫性，同時也折射出了日本想儘快化解石油危機的強烈心態。

  日本政府在整個國民經濟與社會秩序受到石油危機的巨大衝擊下，通過制定「石油二法」，限制了石油和電力的使用量、控制了相關生活物價指數，穩定了國民生活的作用，更為重要的是它調整了在非常狀態下的國家權力、公民權利以及國家權力與公民權力之間的各種關係，充分發揮了法律對社會無序狀態、緊急狀態的防範和矯正功能，最大限度地弱化和避免了石油危機給日本帶來的破壞性。雖然「石油二法」都是作為石油危機的應急措施頒布實施的，但日本並未因為第一次石油危機的結束而廢止，而是把其作為能源管理上的寶貴制度遺產，成了永久性法律。[60]

  其二，制定《節能法》，使「節能」進入全民性時代。日本在通過石油危機認識到節約能源的重要性之後，便立即開始從法律制度方面進一步強化推行節能政策。1979年6月6日在參議院會議上通過了《能源合理化的有關法律》（簡稱《節能法》）。

  該法由8章99條組成，主要內容包括三個方面：一是調整產業結構，限制或停止高能耗產業發展，鼓勵高能耗產業向國外轉移；二是制定節能規劃，規定節能指標；三是對一些高能耗產品制定嚴格的能耗標準等。同時，明確規定政府有義務協助民間機構推進節能技術的研究開發。之後，日本為有效地實施《節能法》及節能管理，制定了諸多與之配套的新政策。在生產環節上有「產品節能領跑者制度（ Top$ Runner）」[61]、產品節能報告制度；在消費環節上有「能效標識制度」「節能產品目錄」。而且，日本為加強企業節能管理，從1979年開始實行由國家統一認定能源管理人員從業資格的「能源管理師制度」。

  《節能法》在能源法律體系中具有重要地位，其頒布實施不僅標誌著日本把「節能」提升至了戰略高度，還使「節能」強制性地進入了全民性時代，這為促使國民牢固地樹立了自覺的節能意識，最終形成一個有利於節能減排的思想觀念體系提供了制度保障。

  其三，制定《石油替代能源法》，把開發「石油替代品」作為長期規劃。石油替代是優化能源結構，降低石油對外依存度的關鍵手段。第二次石油危機後，日本為了降低經濟對石油的依賴程度，於1980年5月30日，頒布了《石油替代能源法》。該法的頒布實施改變了原有石油替代能源的開發、利用，都是由各種能源研發部門和企業「分散」實施的缺陷，標誌著日本把石油替代品的開發定為了國家長期規劃。

  在石油替代能源方面，該法強調的是「綜合性」，即：一是不僅要注重在石油替代能源的開發，還要重視應用。二是，努力實現開發和利用石油替代能源的「多種性」。三是制定金融、財政、稅收等綜合性的激勵措施。該法還明確規定了「石油替代能源」的框架、範圍和方向[62]，即：一是替代石油供燃燒之物，二是替代作為熱源的石油，三是替代作為轉化動力熱源的石油，四是替代轉化電力的石油。可見，「石油替代能源」的概念不是指自然科學上運動能、熱能的概念，而是指能在社會上、經濟上替代石油的能源。

  該法頒布後石油消費比重在逐年下降。在城市燃氣中石油所占比例從1973年的46%降到了2005年的6%，而天然氣則從27%提高到了94%。在電力結構中煤炭所占比例則由1973年5%到2005年上升到了26%，而石油從71%降至9%。[63]

  其四，頒布《石油儲備法》，將「石油儲備」提升至國家戰略。第一次石油危機後，日本提出了90天的石油儲備計劃。但是，該計劃在實施過程中，遇到了以下三點梗阻。首先，儲備石油是非營利性活動，民間石油企業因其儲備量增加，占用資金過多、負擔過重，會出現經營上的壓力，故此對該計劃反應強烈。其次，石油儲備過程中的選地及其建設需要付出大量資金，政府要制定有效的財政、金融方面的措施。再次，因為石油儲備基地需占用大片土地且無經濟收益，加之儲備基地的周圍居民擔心石油儲備的安全性，引起了當地居民的不滿。為解決上述問題，僅靠政府的行政指導和民間石油企業顯然是無能為力的。故此，1975年12月27日，日本制定了《石油儲備法》，並於次年5月開始實施。

  該法的頒布不僅標誌著日本對能源儲備重視的進一步加強，也開闢了日本官民共同儲備能源的「新紀元」。

  然而，若將石油儲備的責任全部讓企業承擔，也不利於國家對整個石油資源的有效調控。因此，為了加強國家石油儲備的機能，日本政府於1978年6月修改了《石油開發公團法》，並將其改稱為《石油公團法》，調整了石油公團的職能。至此，石油公團除了原來承擔的「促進石油和液化石油氣的自主開發」和「促進石油和液化石油氣開發技術的研究」兩大職能之外，還承擔為國家石油和液化石油氣的儲備提供資金的職責。[64]同年9月，日本又頒布了《日本國家石油儲備法》，該法是對1975年《石油儲備法》的延伸和補充，正式把國家也納入到了能源儲備主體的範圍之內。

  概言之，在能源法規方面，日本逐步形成了以《石油儲備法》《石油替代法》《能源利用合理化法》《石油供需合理化法案》《國民生活安定緊急措施法案》以及在電力、煤炭、新能源方面的相關立法為主要內容，相關部門的「行政實施令」等為補充的能源法律體系。日本通過制定與完善能源法規體系，不僅嚴格控制各行業與全社會對能源需求的大幅增長，還把能源替代、能源儲備、節能減排、開發新能源等納入法制化、規範化和長期化的軌道，這對能源危機起到了很好的防火牆作用。

  四、能源危機管理的特點與啟示

  日本能源危機管理的政策策略，既非一蹴而就的戰略構想，亦非本來就有的既定規劃，更非是亦步亦趨的國外模仿，而是以兩次石油危機為契機，從多角度、全方位、寬領域漸次進行的一系列政策安排。日本在規避、分散、抵禦、弱化、稀釋和舒緩能源危機以及打造能源危機管理的「法律平台」的過程中，不僅成了世界第二經濟強國，成功地步入能源安全、經濟發展和環境保護的協調發展之路，而且其經濟系統在外界能源危機的干預和衝擊中保持了較強的「適應性」和「恢復力」。可見，日本在能源危機管理的制度設計和政策安排上有諸多可資借鑑之處。

  其一，能源危機管理的社會共治模式。公眾參與不足是應對能源危機中的最大結構性缺陷。因此，政府在能源危機的應對及其管理過程中能否合理協調國家與企業、私人部門、公眾個人等多元主體之間的利益關係，能否準確確定各主體在危機應對中的參與邊界並最終形成官民一體化機制，實現最快、最大的社會共治模式，則取決於能源危機管理政策是否能順利貫徹實施。對此，日本是通過以下機制設計撬動和動員非政府參與主體力量，共同構建能源危機管理的社會公治模式的。

  一是，法律約束機制。法律本身具有強制性、權威性、長期性和嚴肅性，日本把能源行政政策以法律的形式固定下來，就意味著社會各界必須貫徹實施，否則將會受到法律的制裁。日本把業已實踐並日臻完善的行政性政策內容上升為國家法律法規（如《節能法》《石油替代法》《能源儲備法》《石油二法》等），賦予這些政策相應的法律效力和國家強制力，目的就是讓能源政策在全社會中強制性地貫徹實施。

  二是，激勵相容機制。激勵機制安排的目的就是引導、規範和鼓勵社會各界遵守並貫徹能源政策的實施。日本在兩次石油危機期間制定的一系列行政政策及法律法規，為應對能源危機、實現能源安全和穩定理論上能起到良好功效，但企業、公眾在貫徹和執行過程中由於增加了不必要的成本，並非完全樂於積極主動地去實施。對此，日本在財政、金融、稅收等層面，相應地進行了激勵設計，以謀求被激勵者在能源危機管理政策的執行中真正做到「主觀為自己，客觀為社會」的良好效果。

  三是，官民並舉機制。「官民並舉」是日本的國家特質之一，無論是在外交還是內政等方面都特別注重發揮民間的積極性和自主性。兩次石油危機期間，日本倚重「國家權力」，通過一系列的能源制度設計和政策安排，整合全社會的物質資源、社會資源以及精神文化資源，形成共同應對能源危機，從而最大限度地降低和弱化石油危機的影響規模、時間和範圍。如：日本通過立法的形式（《能源儲備法》），充分調動民間資本力量與國家共同儲備具有戰略資源的石油、天然氣等能源，這不僅將單靠政府無力承擔的龐大能源儲備成本進行了社會化分攤，還達到了舒緩能源危機風險的功效。[65]

  四是，教育引導機制。日本的能源教育已經被提高到民族文化的高度。日本通過向國民廣泛宣傳應對能源危機的必要性和重要性，引導國民牢固樹立自覺節能的意識，促進形成一個有利於應對能源危機、認真貫徹能源政策的「節能文化」。如：在日本學校中普遍開設能源資源節約和開發的課程，根據學生不同的學習階段、知識結構而編輯相應的教材，注意學校教育與家庭教育、居住區教育相配套，使學生能把在學校學到的東西反饋到家長、社區。為做好學校能源資源節約教育，日本還組織專家為學校提供指導，為擔任能源資源節約教學的老師進行培訓。

  其二，能源「危機」管理與經濟轉型「契機」相結合。從日本的實踐經驗上看，能源危機管理的政策設計和制度安排是一項非常複雜的系統工程，不能單單從能源資源系統去考慮與實施，必須站在經濟系統、社會系統與技術系統的高度上，綜合地進行規劃設計。日本在能源危機管理的過程中就深度融合併協調了能源結構和經濟結構的轉型。

  戰後，日本走的是模仿西方以石油為主要能源的工業化模式，這對於本國能源匱乏的日本而言，其能源供應體系就顯得相當脆弱。儘管日本通過能源外交取得了較好的成果，但是，日本通過第一次石油危機清楚地認識到，結構轉型是提升能源效率、減少能源消費、改變增長方式的路徑選擇和關鍵環節。而要達到這樣的目標，日本必須在經濟領域和某些非經濟領域進行痛苦而深刻的變革。換言之，在日本看來，「石油危機」為日本的經濟戰略轉型提供了很好「契機」。從20世紀70—80年代日本經濟發展史上看，日本通過制定設計和政策安排對能源危機進行管理的過程，也是日本「調結構轉方式」的過程，而且其制定的諸如在節能、石油替代、能源儲備等方面政策安排還成了規制結構轉型的「驅動力」。

  其三，能源「危機」管理與「常態」管理相結合。第一次石油危機對個人、企業和政府而言，在帶來寶貴經驗和深遠教訓的同時，也催生了日本對能源危機管理的重新認識，必須把對能源危機的「無序」的「應急」管理（第一石油危機）納入「有序」的「預防」管理和常態管理之中。

  日本應對能源危機在制度層面所做的制度安排和政策設計的目的，就是把短時間、突發性的能源危機所帶來的破壞規模和範圍，在常態的制度管理中進行漸進式的釋放和紓緩。若沒有政策和法律等制度性的規範，就很難確保能源安全和穩定，特別是當能源危機爆發時只能臨陣磨槍，頭疼醫頭、腳痛醫腳，既不能使能源危機管理行為規範化，又不能解決因危機帶來的各種社會矛盾。而且，對於在能源危機爆發時凸現出來的國與國之間、國家利益與企業利益、公共利益與私人利益的矛盾，最好的解決路徑也是通過事先的制度安排有序地進行解決和規避。因此，通過能源危機管理政策體系的建設，將危機應急管理納入法治軌道，實現危機管理常態化，才能順利弱化和規避能源危機。