第四節 能源穩定期的新能源政策

  伴隨著經濟全球化的發展，能源市場化、投機化、全球化趨勢也進一步加快，隨之能源安全問題也日益成為國家安全的重要內容。各國在發展經濟的過程中，其「能源消費」潛在地要求人類採取與生存的環境價值一致的價值取向。因此，能否準確認識經濟、能源、環境三者之間的相互作用和辯證關係，關係到一個國家能否持續發展。如果處理不好能源與環境保護之間的關係，能源消費將會加劇業已存在的環境問題，進而阻礙可持續發展的路徑。為此，20世紀七八十年代以來，各國都開始從經濟、文化、資源、環境和人口等角度綜合思考，並研究能源政策與經濟可持續發展、環境保護間的結合點和平衡點。石油危機讓日本不僅失去了在高速經濟增長時期「廉價、穩定」的石油供應環境，而且還使諸多能源問題日漸凸顯。因此，日本在繼續加強能源危機管理基礎上開始摒棄傳統的能源觀，樹立「能源與經濟、環境」協調發展的新能源觀。

  傳統能源的開採、生產以及其消費所造成的環境污染、資源約束瓶頸等一系列問題，讓今天的人類無法繼續承受巨額代價。特別是化石能源排放出大量的二氧化硫造成了酸雨問題、大量排放溫室氣體導致了全球變暖海平面升高，整個能源系統和生態環境系統同時陷入惡性循環。因此，人類需要超越傳統能源的桎梏，突破「增長的極限」[161]約束，在能源問題上另闢新徑，靈活運用多種新的能源轉換形態，建立多個新的能源供應系統，來解決支撐人類文明發展中的動力問題。

  石油危機在影響日本高速經濟增長的同時，也為日本提供了開發新能源的契機。進入80年代中後期，以化石能源為主體結構的日本，在環境領域，不僅要面臨國內大氣污染問題，還要面臨全球性的溫暖化問題。對此，日本為了弱化和規避能源環境問題帶來的負面影響，在確保能源安全、經濟發展的基礎上，制定了以協調為特徵的新能源政策。

  一、「3E」協調發展政策的理念

  進入80年代後期，伴隨各種全球性環境問題的凸顯，人類不得不開始重新審視自己的發展方式及目標。日本從國內外能源、經濟和環境等實際情況出發，以可持續發展為指導思想，以「3E」協調發展為最高目標，開始對能源政策進行綜合性的調整和創新。1992年11月，日本產業結構審議會、綜合能源調查會、產業技術審議會及各能源環境特別部會共同召開會議，討論並確定了「三位一體」的「3E」協調發展的能源政策。[162]具體而言，所謂「3E」能源政策就是把能源安全（Energy Security）、經濟發展（Economic Growth）和環境保護（Environment Protection）三者有機地整合在一起協調發展，既不偏重發展一方，也不偏廢一方。之後，隨著國內外能源形勢的進一步變化，2002年6月14日，日本制定並頒布了《能源基本法》，該法把「3E」協調發展確定為日本能源政策的基本綱領和指導方針。[163]至此，對以「3E」協調發展為核心的能源政策完成了從行政指導向法律約束的轉變。

  能源安全、經濟發展和環境保護三者的關係是相互影響、相互關聯的，「3E」協調發展就是在經濟持續發展中確保所需的能源，在經濟發展中保護環境，在環境保護中加強化石能源的技術開發和有效利用（參見圖1-2）。

  圖1-2 同時實現「3E」能源目標的概念圖

  資料來源：根據1996年12月綜合能源調查會政策小委員會的中間報告編製作成。

  在能源安全的基礎上謀求經濟發展與環境保護的共生已經成為一個世界性的難題。環境污染和生態破壞已經成為危害人類健康、制約經濟發展和社會穩定的一個重要因素，因此對經濟發展和環境保護的共生展開深入的研究是十分必要和迫切的。外部性理論、環境庫茲涅茨曲線（EKC），以及近代以後發展起來的生態經濟學中的理論，都為經濟發展與環境保護的共生提供了有力的理論支撐，在具體實踐中，日本協調能源安全、經濟發展與環境保護的成功經驗也從實踐上證實了「3E」可以實現協調發展。

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  二、導入新能源的意義及其政策

  在動力能源發展史上，人類經歷了蒸汽機代替牲畜、內燃機代替蒸汽機的時代，當前正處在新的能源體系和由新技術支撐的能源利用方式，以及新的能源利用理念替代傳統的能源利用方式的時期。國際上普遍認為「新能源」是指以新技術為基礎系統開發利用的能源，即人類新近才開發利用的能源，包括太陽能、潮汐能、波浪能、海流能、風能、地熱能、生物能、氫能、核聚變能等，是一種已經開發但尚未大規模使用，或正在研究試驗，尚需進一步開發的能源。[164]由此可見，新能源的關鍵是相對於傳統能源利用方式的先進性和替代性。

  加強和促進新能源的利用，對日本的積極意義主要體現在以下四個層面。首先，新能源的資源約束性小，可持續性能強，加強開發和應用有利於確保日本能源安全供應，可以克服並弱化日本在能源供應結構上的脆弱性特點，從而有利於能源的穩定供應、石油海外依存度的降低。其次，新能源具有環境負荷小、清潔等特點。與常規化石能源相比，新能源是清潔、可再生的，在利用和開發中不會追加二氧化碳的排放，NOx和SOx的排放也很少。再次，新能源是新興產業，可以創造出更多的就業機會。另外，風力發電和廢棄物發電等地域分散型能源的導入，也可振興本地區的經濟以及增加更多的就業機會。最後，具有分散性的新能源電力既可以縮短送電距離，減少電損，也可被運用於應急發電，而且，還能起到對電力平谷削峰的作用。[165]

  日本新能源政策體系，主要由《促進石油替代能源的開發以及導入的法律》（簡稱《能源替代法》）、《長期能源供求展望》以及《促進新能源利用的特別措施法》（簡稱《新能源法》）三部分構成。《新能源法》是《能源替代法》的延伸和發展，二者是新能源政策貫徹實施的法理依據，《長期能源供求展望》是新能源政策的指南、方向和目標。

  日本新能源政策是以石油危機為契機，以「能源安全」為初期目標開始制定並實施的。兩次石油危機後，日本為降低石油依存度、增加石油替代能源的使用量、擺脫過度依賴石油的困境，於1980年5月30日制定《促進石油替代能源的開發和導入法律》（簡稱《能源替代法》），同年11月28日內閣會議上確定了10年後的「石油替代能源供應目標（1990年）」。[166]當時只是對石油替代能源的種類（主要包括煤炭、原子能、天然氣、水利、地熱以及太陽能、廢棄物、餘熱等）進行了說明，並沒有對「新能源」概念進行清晰的詮釋和界定。

  1994年12月，日本內閣會議又通過了「新能源推廣大綱」，該綱要第一次正式宣布日本要發展新能源及再生能源。該大綱在國家層面上，要求政府全力推進新能源和再生能源；在地區層級上，要求當地縣市政府全力配合宣傳，使私人企業、一般民眾了解該政策。隨後，1997年4月8日，日本又頒布了《新能源法》。該法是在海外能源供應基礎脆弱，國內能源消費又迅速激增[167]以及國內外環境問題凸顯的背景下，為確保能源持續穩定供應，應對環境惡化，積極地促進國民開發、利用和普及新能源而制定的。該法把「開發、生產和消費替代石油的、但因經濟方面的制約未得到充分普及且對替代石油有特別必要的能源」定義為新能源。[168]可見，日本對新能源的定位，是指技術上雖達到了實用化階段但仍受經濟條件制約的石油替代能源。因此，已經達到了實用化階段的水力發電和地熱發電，正處在研究開發階段的波浪發電和海洋溫度差發電，雖然是清潔的自然能源，但不屬於日本所定義的新能源範疇。[169]有關新能源的定位及其分類詳見圖1-3。

  圖1-3 日本新能源的定位及其分類

  註：生物能發電、生物質熱利用、生物質燃料製造、冰雪熱利用、清潔能源汽車、天然氣熱利用、燃料電池等是在2002年1月25日公布實施的促進新能源利用的政令中追加進取的。

  資料來源：資源能源廳：《能源2004》，能源論壇，2004年1月，第134頁。

  《新能源法》共3章14條[170]，基本框架主要是由新能源相關的「基本方針」、「指導和建議」[171]以及「促進企業對新能源利用」三大部分構成。經濟產業大臣在注意保護環境的前提下，負責根據能源需求的長期前景、新能源利用的特性、新能源相關技術水平等相關事宜，制定促進新能源利用的基本方針，並予以公布。該法明確了新能源的需求側、供應側、政府及地方公共團體等各主體所應具有的職能和範圍。新能源的需求側主要是指企業界、國民、政府以及公共團體。對於企業界而言要儘可能地加強對新能源的利用，並結合自身情況制定新能源導入計劃；對於政府和公共團體而言，要盡最大可能為新能源創造和擴大初期需求，積極推進新能源相關設施的建設和利用；對於國民而言，要儘可能消費新能源。新能源供應側主要是指新能源的製造者以及新能源相關設備的進口者。對於製造者而言，要千方百計地為促進導入新能源加強基礎設施建設；對於設備製造者和進口者，要積極開發和提供優質、低廉的新能源設備（參見圖1-4）。

  圖1-4 《新能源法》「基本方針」的體制構成及職能分工

  資料來源：根據日本法律第37號《促進新能源利用的特別措施法》中第3、4、5條內容製作而成。

  《新能源法》通過「促進企業對新能源的利用」的有關規定，確立了對新能源利用者的支援制度。當企業欲使用新能源時，需制定新能源利用計劃（簡稱「利用計劃」），並提交主管大臣審批、認定。利用計劃中必須要填寫的事項有：新能源利用目標；新能源利用的內容和實施時間；新能源利用必要的資金和籌資方法。用戶在主管大臣對利用計劃認定後方可享有援助待遇。[172]援助體制主要由來自NEDO的債務保障、放寬對中小企業融資的條件以及新能源利用者補助三大要素構成（參見圖1-5）。

  圖1-5 對新能源利用者的支援體制

  資料來源：根據日本 1997年4月18日法律第37號《促進新能源利用的特別措施法》中第8 -13條內容製作

  《新能源法》出台後不久的同年12月，日本內閣決議正式通過了「環境保護與新商業活動發展」計劃，作為政府到2010年實施新能源和再生能源行動方案。行動方案將新能源及再生能源工業列為15項新興工業之一，並且在構建新能源及再生能源商業化過程中，建立問題反饋追蹤系統，採取刺激市場需求、積極研發新技術減少成本、降低手續費用和放寬限制、制定和完善市場規則和制度、培養大眾的認知程度[173]、促進降低成本等積極措施推進新能源和再生能源的發展。

  《長期能源供求展望》是通商產業大臣的諮詢機構綜合能源調查會從長期能源需求的角度，對日本能源的供需狀況以及安全進行預測和總結，是「日本能源政策的指南」。[174]綜合能源調查會自1965年設置以來，分別在1967年、1975年、1990年、1994年、1997年、2000年總結並提交了《長期能源供需展望》。

  進入20世紀80年代，隨著地球環境問題的凸顯，為了人類免受氣候變暖的威脅，1994年簽署了《聯合國氣候變化框架公約》，1997年12月，在日本京都召開的《聯合國氣候變化框架公約》締約方第三次會議上又通過了旨在限制發達國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》（COP3: The 3rd Conference of Parties to The United Nations$ Framework Convention on Climate Change，也稱「防止地球溫暖化的京都會議」）。

  日本綜合能源調查會提交的《長期供需能源展望》在內容上從重視「節能和提高能源效率」的能源安全政策轉移到了「既重視能源安全又重視環境問題」的新能源政策。

  2001年6月28日，日本綜合能源調查會公布了到2010年的《長期供求能源展望》報告書。該展望認為日本的民生部門對能源需求會繼續增加，在供應方面，如果不導入原子能和非化石能源，相對廉價的煤炭、石油等化石能源將會增加，這樣因消費能源而排放的CO2量，到2010年就會達到30.7億噸，比1990年增加20億噸。顯然，若維持現行的能源政策就無法達到2010年度CO2的排放量控制在1990年度水平的目標。[175]為此，該報告書中制定了日本「新能源導入的目標」，即到2010年，官民盡最大努力爭取使新能源的利用率達到日本一次性能源供應量的3%（參見圖1-6）。

  圖1-6 日本新能源導入的實際與目標

  在對每種新能源進行導入目標設定時，日本參考了1999年的實際業績。諸如太陽能、風能、廢棄能、生物能等新能源的目標設定值參見表1-19。另外，在促進新能源需求方面，也設定了相應的目標（參見表1-20）。

  表1-19 日本導入新能源的現狀及目標

  資料 來 源：依據綜合 資源能源調 查會部會/供 需部會的中 間報告（2001 年7月）、綜 合資源能源 調查會部會/供需部會的 中間報告 （ 2004年10 月）、資源能 源 廳 編 《 綜 合 能源統計 （ 1998 — 2003 年度）》以及 資源能源廳 編《能源 2002 》 等 資 料 製作而成。

  註：此表中的數據進行了四捨五入處理；帶「—」的部分是代表日本沒有相關統計或沒有找到該數據。資料來源：資源能源廳：《能源2002》，能源論壇，2001年12月，第157頁。

  表1-20 日本設定新能源需求的目標

  資料來源：根據綜合資源能源調查會新能源部會編寫的報告書《關於今後新能源對策的展望》（2001年6月）的相關數據製作而成。

  三、推進新能源政策的主體機構

  1980年10月1日，根據《石油替代能源法》日本成立新能源綜合開發機構（NEDO，即New Energy Development）。該機構設立的主要原因是：在開發、利用石油替代能源時，只靠民間力量很多能源技術是難以開發的，因此需要集中各方面的知識和技術，綜合地進行石油替代能源的開發和利用的機構和組織。另外，當時現有的能源管理機構對地熱發電事宜很難管理，為制定對地熱發電的資助措施，也需設立這樣的核心機構。[176]1998年10月，該機構追加了產業技術研究開發業務，並將其改稱為「新能源·產業開發機構」，這是日本最大的開發、普及新能源技術的專門機構。

  在推進新能源開發和產業技術開發中，新能源綜合開發機構一方面得到了日本研究機構的大力支持，另一方面還通過設立由民間有識之士組成的民間運營委員會，集中整合政府、產業界、大學等資金、人才和技術能力，形成官民合作開發體制。新能源綜合開發機構不僅在研究開發中發揮著管理、協調、系統化的功能，而且，這種開發體制的運行方式、組織方式在世界上也是很新穎的（參加圖1-7）。[177]

  圖1-7 NEDO 在促進新能源研究開發體制中的功能

  資料來源：新綜合能源開發機構：《新能源·產業技術綜合開發機構概要》,1991年7月，第64頁。

  新綜合能源開發機構（NEDO）在新能源開發及普及方面的業務主要有：[178]（1）新能源技術開發（煤炭液化、煤炭氣化、地熱熱水利用發電、太陽光發電、燃料電池等）;（2）開發海外煤炭資源（海外煤炭礦藏勘探貸款、海外煤炭開發及相關地理數據調查等）;（3）收集及提供石油替代能源信息；（4）促進地熱開發調查；（5）氫能源技術開發；（6）燃料電池、超導技術開發；（7）新能源利用的普及；（8）能源環境國際合作等。

  2002年12月11日，日本頒布《日本獨立行政法人新能源、產業技術綜合開發機構法》，對上述開發體制和主要業務進行了規定。該法明確規定，NEDO的資本金是指「政策」及「政府以外」的出資金額的合計。政府在認為必要之時，可在預算制定的金額範圍內，對其追加出資。[179]另外，該法還規定：「NEDO可以用發行出資證券的方式籌資，出資證券實行記名方式，但與出資相關的必要事項要由政令進行規定。NEDO對出資者持有的證券不能實行贖買，也不能獲取出資者持有的證券或者以設定特權為目的接受該證券。」[180]在業務範圍上，該法明確規定要「通過發揮民間能力，實現對新技術開發的有效利用」[181]。

  日本各類企業以日本新能源機構為橋樑和紐帶，積極就新能源合作開發展開了合力攻堅的各種活動。日本各行各業的大企業幾乎都是這個機構的贊助會員，贊助企業會員遍及汽車、數碼家電、鋼鐵、電信、銀行、商社等日本各主導產業的龍頭企業。在這種體制下，合力攻堅的成果為贊助會員優惠享用，而由於贊助會員面非常廣，因而其成果能夠在較短的時間內迅速地為各行各業所共享，從而惠及整個國家。[182]

  綜上所述，日本在新能源開發、推廣和普及等方面非常注重「官民一體」的運作模式，精心打造這一模式的策略手段不僅是巧妙地把政府、大學（研究部門）、產業界三大資源通過業務範圍和資金流向「粘合」到一起，而且還通過相關「立法」規範三者的職能，保護三者的利益，以確保「官民一體」更穩固、更有效、更合理地進行。另外，這種運作模式，可以防止三方出現懈怠的現象，能夠達到「主觀為己、客觀為人」的目的。

  四、強化新能源利用的援助手段

  為了促進新能源利用、實現上述對新能源供應及需求所設定的目標值，日本分別在導入、技術開發以及宣傳教育等層面上，綜合採取、實施了政府補貼、優惠稅收、技術支持、示範項目、綠色採購以及強制管理等一系列扶持措施。

  第一，新能源導入方面的扶持措施。為了擴大對新能源的利用，實現「2010年新能源導入的目標」，即換算成原油為1910萬kl，日本從能源的供應、需求和價格三方面入手，擴大和培育新能源市場。政府通過有目的、有意識地積極引導並扶持新能源在初期階段的設備引進以及示範項目來擴大新能源的「供給」[183]，通過頒布《新能源利用特別措施法（RPS）》（2001年）[184]增加新能源的利用量，擴大新能源的「需求」。另外，日本政府和公共團體依據《購買清潔能源法》（2001年4月制定）率先配置了新能源的相關設備，以謀求新能源消費的擴大。《購買清潔能源法》頒布後，日本決定在一定的財政範圍內，在各省官廳行政機構、都市開發、道路整備、河川整改等公共設施上積極、率先地導入新能源設施，以增加擴大新能源的「需求」。[185]此外，日本還加大了政府綠色採購的力度和投資。

  新能源價格與現有的能源相比成本過高（參見表1-21）。價格過高，顯然不利於新能源的市場化。為此，日本採取了對新能源用戶補助的措施。日本在太陽能發電方面，實施住宅太陽能發電系統補助計劃，以及電力公司淨電錶計量法，以鼓勵民眾使用太陽能發電系統。日本對住宅用太陽能發電系統進行補貼，補貼標準為設備及其他費用的1/2-1/3，約合1000美元/千瓦。日本明確規定，太陽能發電系統用戶與所有者可與電力公司簽訂契約，將系統剩餘電量賣給電力公司。據統計，1994—2000年，日本政府補助費用支出7億多美元。根據日本太陽能發電實行的遞減補助政策，到2004年已將補助金額調降50%，但是申請補助的系統用戶並未減少。目前，日本的太陽能發電市場已凸顯規模，太陽能發電居全球前列。2004年，日本太陽能發電容量約為320萬千瓦，到2010年預計可達到4800萬千瓦，增長15倍。為保證「新陽光計劃」的順利實施，日本政府每年要為該計劃撥款570多億日元，其中約362億日元用於新能源技術開發。在培育新能源市場方面，通過對新能源消費者實施補助政策，太陽能發電用戶越來越多，市場價格也隨之大幅下降，由此新能源市場進入良性循環階段。[186]

  表1-21 日本新能源與現有能源的成本比較

  資料來源：綜合能源調查會供需部會中間報告參考資料（1998年6月），第58頁。

  第二，在技術開發和試驗階段的扶植措施。為了導入、普及新能源，日本加強了對有關新能源性能、降低成本的開發試驗的扶植力度。具體而言，日本從長遠規劃角度，對各種新能源的研發目標、實現前景、經濟效應、便利性以及安全性進行了全面、綜合的分析和考察，並確立了優先對燃料電池、太陽能等重點項目和基礎項目進行技術研發和普及的扶植制度。

  在「燃料電池」方面，為發展新能源，2001年日本經濟產業省在以「產官學」合作的框架中，提出了指導氫能和燃料電池技術發展的國家行動綱領，並明確了燃料電池實用化的目標。日本投資110億美元組織研發，計劃到2010年使燃料電池總裝機容量達到220萬千瓦，到2030年建成8500個加氫站，燃料電池汽車達到1500萬輛，占汽車擁有量的20%。[187]目前，燃料電池在技術和可靠性方面已達到或接近實用水平，但成本相對過高。有關專家預計只有成本下降至2000美元/千瓦，燃料電池才有可能與商用電力競爭。為此，2000年8月，「燃料電池使用化戰略研究會」確立了「固體高分子行燃料電池/氫能源利用技術開發戰略」[188]，日本以此為指南加大了對新能源研發的投入力度。

  在太陽熱利用方面，最初階段因太陽熱利用系統成本過高、耐久性差，無法做到產業化和市場化，因此，普及率並不很高，僅僅發揮示範作用。對此，日本從1990年代初，就加大了對太陽能的投入、開發以及試用的扶植力度，並明確了太陽熱利用的發展方向是太陽熱利用系統取代屋頂建材，或者與太陽光發電系統混合利用。目前，隨著技術進步和政府補助的增強，太陽能價格逐漸下降，居民太陽能利用系統數量也隨之增加（參見圖1-8）。

  圖1-8 日本太陽光發電量的推移

  資料來源：日本資源能源廳官方網站：。

  另外，在生物能、垃圾發電、生物質能發電、地熱發電、潔淨能源車等方面日本也有相應的扶植政策，並取得了相應的進展。

  第三，加強宣傳教育。日本認為導入新能源工程，是全體國民應負有的責任，只有全體國民共同努力，才能促進新能源的消費和利用。因此，日本通過各種廣播影視、新聞出版、GG活動把導入新能源的意義、現狀及其經濟、技術等方面的信息傳達給國民，使全體國民形成導入新能源的共同意識，努力建立全社會促進新能源利用的長效機制。2000年10月，日本以一般電氣業者為中心制定了「清潔電源制度」，該制度強調，國家、民間應該系統地、有計劃地加大對新能源的宣傳力度。日本新能源綜合開發機構的主要職能之一就是為進行多種多樣的新能源開發提供基礎性的調查研究情報，同時，為新能源普及的各種支援活動展開各類宣傳。[189]日本各地方自治體及居民，從建設美好家園、廢棄物有效利用的角度，也加強了新能源利用的教育宣傳。此外，日本為了促進新能源及其相關設備的開發、利用，對內加強了農業行政、廢棄物行政的協調和溝通，對外加大了技術合作與交流。