第三節 石油危機期的能源結構轉型

  能源結構轉型是提升能源效率、減少能源消費、改變增長方式的路徑選擇和關鍵環節。如何在轉型過程中，規避和舒緩能源環境雙約束、踐行「節能減排」、實現經濟可持續發展則是資源約束型國家的最大利益訴求。在理論界，儘管對產業結構已有深度研究，其相關成果亦在「經驗研究」層面為探究產業結構的發展、演進、成因等問題提供了關鍵性的前提與基礎。但是，無論是威廉 配第對產業結構演進的開拓性研究、費希爾對產業結構的分類界定，還是克拉克對產業結構變動的規律闡釋、赤松要雁行形態理論，都相對淡化了在能源結構轉型進程中日趨凸顯並起重要作用的兩個因素變量——資源約束與環境約束。而且，這些理論範式及其理論教條，忽略了對真實轉型經驗的總結和概括。事實上，日本的能源結構轉型過程中，[134]並未受到傳統產業理論範式的操縱和邏輯引導。而且在資源環境雙約束的困境中成功地實現了經濟穩定增長，並漸趨走上「能源安全、經濟發展和環境保護」（簡稱「3E」[135]）協調發展之路。以下從轉型背景、轉型動力、轉型內容、轉型手段、轉型效果等方面，探討在能源環境雙約束下，日本能源結構轉型過程中與高能消耗脫鉤的踐行路徑，挖掘政府在轉型過程中的功能定位及其政策設計。

  一、轉型背景和轉型動力

  人類自20世紀中期石油取代煤炭成為人類第三代主體能源後，石油價格的波動、石油地緣政治格局的衍變以及能源供應的不確定性與世界經濟產生了黏著性關聯。尤其是1970年代先後爆發的兩次石油危機，把世界經濟拉進了「能源約束」型時代。另外，由於人性的貪慾與追利的本質屬性，人類在享受經濟高速增長的同時，也漸趨蒙受著大自然的回饋懲罰，可持續性發展遭遇「環境約束」的梗阻。

  其一，「能源約束」驅動日本能源結構亟須向「安全型」轉型。「能源約束」所導致的能源稀缺及最優配置問題是能源地緣政治格局演變、國際原油價格不斷飆升、能源安全問題日益凸現的主要原因。日本在兩次石油危機期間的能源約束屬於流量約束，其約束形式主要體現在供應風險、價格風險和心理風險等層面。三者的關係是一個高度相關的風險鏈條，因中東戰爭所導致的石油減產則誘發了油價飆升。第一次石油危機時，日本原油進口CIF價格較1972年12月上漲了2倍有餘；[136]第二次石油危機時的最高價格為35.9美元/桶，漲價前為12.9美元/桶，每桶增幅23美元。[137]石油業界僅1974年1—3月間的赤字達到3230億日元。[138]加之民眾缺乏對石油風險的心理準備，石油價格的暴漲很快通過「價格聯繫」傳導到了其他產業，1973年平均全國消費物價指數比1972年度上升了11.7%，[139]造成了對日本經濟整個基本面的衝擊。因此，作為世界上資源匱乏的國家日本，若不規避和舒緩能源約束，毋庸說是經濟快速增長，就連國民的正常生活也會因失序而難以維持。

  其二，「環境約束」風險迫使日本「負外部性非清潔」能源結構亟須向「清潔型」轉型。「環境約束」是工業經濟的高速發展、化石能源的過度消費，所釋放出的廢水、廢氣、廢物，超出環境受容量，這不僅導致工業生產無法持續進行，而且破壞了人類生存的基本條件。

  日本在高速經濟增長中「摒棄了『形而上』的陳腐觀念，接受了『形而下』的『實學思想』」[140]，這使日本忽視了環境資源及其自淨能力的有限性。1960年代，「公害」概念在日本廣泛流傳，街頭巷尾竟然還出現了「該死的GNP」「見鬼去吧，GNP」等帶有怨恨的口號。1970年發生了全國規模的反對公害運動。日本片面追求經濟增長導致的環境狀況惡化主要集中體現在水污染、廢物污染和大氣污染三個層面。可見，能源消費量的增大和公害事件的發生呈現很強的關聯性（參見圖1-1）。四日市大氣污染、熊本縣和新澙縣的水俁病、「痛痛病」是日本公害史上最有代表性的事件。

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  其三，煤炭產業的發展瓶頸迫使日本加強能源結構調整。日本為了滿足經濟發展所需能源，煤礦礦工長期處在超負荷、超強度的環境下作業，再加上煤炭的生產和採掘條件日漸惡化，這就造成了經常發生起因於塌方、瓦斯爆炸、坑內搬運、坑內透水等的重大事故。其中1956—1960年間，死亡人數高達3088人，受傷人數竟達到了28.84萬人。之後，從1960—1970年間，死亡人數和受傷人數才逐漸下降（參見表1-16）。造成礦難事故屢次發生的原因雖然有大自然的不可抗力，但更多的是日本為了經濟發展，一味追求煤炭「產量」而忽視開採條件所致。

  圖1-1 能源消費與公害、工礦業的變化推移（日本和世界比較）

  資料來源：此圖是依據聯合國編《世界統計年鑑1971—1975年版》、日本資源能源廳編《綜合能源統計》、日銀統計局編《以日本經濟為中心的國際比較》等相關資料製作而成。

  表1-16 日本煤礦因各類事故造成的死亡、受害者情況一覽表 （單位：人）

  續表

  資料來源：此表根據通商產業省公害局編《礦山保安年報》1956—1970年度統計數據製作而成。

  綜上所述，日本的「能源約束」和「環境約束」既有「內生」型約束，亦有「外壓」型約束。換言之，日本高速經濟增長受制於「雙約束」的深層原因則源於化石能源的過度消費及其消費結構的過度單一性。因此，在雙約束條件下要想取得經濟增長，亟須加快「驅動」能源結構轉型。

  在上述背景下，驅動日本能源結構轉型的動力源主要來自「利益驅動」、「風險驅動」和「政府驅動」三個層面。「利益驅動」是指日本為追求能在「雙約束」條件下獲得經濟可持續增長，而對能源結構調整產生的驅動作用。「風險驅動」是指日本為了弱化和舒緩能源危機、環境危機，減少化石能源的過度利用，而對能源結構調整產生的驅動作用。「政府驅動」是指政府為謀求「3E」協調發展而對能源結構轉型產生的驅動作用。從驅動功能上看，利益驅動是日本能源結構轉型的「價值取向」動力，風險驅動是「外生壓力」動力，而政府驅動則是匡正、協調風險驅動和利益驅動並與之形成「合力」的「規制動力」。

  二、轉型內容和轉型手段

  傳統產業結構理論認為，產業結構的高變換率會導致經濟總量的高增長率，而經濟總量的高增長率也會導致產業結構的高變換率。因此，在現實中許多國家為了追求經濟增長，「主動地」進行轉方式調結構。然而，第一次石油危機後日本的能源結構轉型是在產業結構調整的大框架下，以犧牲經濟高速增長為代價，以追求「3E」協調發展為目標，「被動地」進行的。而且，從轉型內容上看，日本是在政府主導下，通過改變「能源供應」和「能源消費」兩個基本面進行的。

  其一，能源供應結構轉型。導致日本能源環境雙約束的根本原因，在於日本能源結構過度倚重化石能源。20世紀70年代初，石油和煤炭分別在日本一次性供應能源中的比重高達77.4%、15.5%，而原子能、天然氣、水利及新能源僅占7.1%。[141]因此，為舒緩和規避能源環境的雙約束，日本在能源供應層面進行了以下調整。

  一是促進能源供應源和能源種類的多元化，以期分散和防範能源風險。「分散、防範」能源風險主要體現在進口能源環節上的兩個層面[142]：一是實施能源進口渠道多元化，二是促進進口能源多樣化。前者是為了建立蛛網式的供應鏈，改變單一進口源的脆弱性，其價值取向在於分散風險；後者是為了改變進口能源品種的單一性，其價值取向在於防範風險。

  從石油進口源看，日本日平均石油進口量在430萬桶左右，其中來自中東的占89%左右（阿聯占24.5%、沙特占29%、伊朗13%、科威特7%、其他15.5%）。[143]石油危機後，日本能源投資的重點逐漸從海灣地區轉向俄羅斯、中亞、非洲、東南亞、南美等國家和地區，以促進進口能源的多元化，降低能源進口源過度集中帶來的風險性。從能源進口種類來看，減少石油進口量，加大其他能源種類的供應，也會相應防範石油風險。

  二是提升化石能源清潔化能力，減少和降低環境污染。化石能源的清潔化是指對煤炭、石油等能源進行技術處理，在其消耗時通過高科技儘可能地減少高污染、高排放和高廢棄。把清潔能源等同於「新能源」的提法是一個誤解，因為清潔能源不僅僅是「原生態」的和可再生的，也包括可以被清潔化的那些「不潔能源」——傳統的化石能源。日本深知能源結構不可能一蹴而就得以解決。因此，在20世紀70年代初的「綜合能源政策」中明確規定，要加強對煤炭、石油等化石能源的清潔化處理，以便減少和減低因高能耗帶來的高污染。

  三是大力研發可再生能源技術，謀求舒緩和規避能源環境雙約束。在能源資源有限性、環境不斷惡化的情況下，讓日本痛感到在能源供應方面，在提升化石能源清潔化、能源進口多元化、能源種類多樣化的同時，還必須要提升新能源的科技創新能力，以便「舒緩和規避」能源環境風險的雙約束（參見表1-17）。

  表1-17 日本能源技術研究開發的主要課題

  資料來源：《昭和50年科學技術白皮書》和《昭和53年科學技術白皮書》中的相關內容編制而成。

  其二，能源消費結構轉型。能源消費結構轉型倚重產業結構調整和優化。以石油危機為契機，日本為降低能源消耗污染、減少石油進口依存度、弱化石油風險對經濟安全的衝擊，開始大幅調整產業結構。事實上，調整產業結構的過程也是能源結構轉型的過程，換言之，能源消費結構轉型是在產業結構調整的大框架下並與之同步實施的。

  一是限制高能耗、高排放的產業。此類產業主要指鋼鐵、有色金屬、化工、紡織、造紙業等。石油危機的爆發，加之國內環境亟須解決，從20世紀70年代中期以後，日本大幅度縮減了對重化學工業的投資和經營規模。如：在鋼鐵業，[144]日本放棄在經濟高速增長時期的競爭體制，減量經營，努力推進產業結構的戰略性轉化，並以節能增效為目標進行改造。從1973年到1977年，僅粗鋼生產量就由1.2億噸銳減到10065噸。在制鋁行業，[145]日本通過新工業和新技術減少對能源的消耗，發展高附加價值的產品。對於能耗大的普通電爐業和鐵合金業進行產業調整，凍結、廢棄過剩的設備約300萬噸，推進集約化發展，扶植大型企業集團。[146]

  二是大力推進加工組裝產業。第一次石油危機後，受國際油價攀升的影響，日本在對經濟高速增長起主導作用的重化學工業、原材料型工業進行限制的同時，大力推進加工組裝業。[147]加工組裝業不僅是能源消耗較低的產業，而且具有受石油危機衝擊和能源價格上漲影響小的有利條件，便於提升產品的國際競爭力。

  三是確定扶植低能耗的新產業。日本在70年代，通過「產業結構審議會」對當時日本經濟結構的分析和研究，選擇確定了以下四個重點發展領域作為產業發展、結構調整的基本方向：[148]（1）以電子計算機、IC、產業機器人、汽車、新材料等為代表的研發集約型產業；（2）以通信設備、辦公機械、數控工具機、環保機械及大型建築機械為代表的裝備產業；（3）以高級服飾、高級家具和住宅用具等為中心的時尚產業；（4）以信息服務、教育、軟體、系統工程、諮詢等為中心的知識產業。

  其三，轉型的規制手段。從日本戰後到1980年代的整個產業政策看，其規制手段經歷了從戰略性產業政策（傾斜生產方式、集中生產方式等）向補充性產業政策（產業限制政策、產業培育政策）的轉移過程。若從1970年代的能源結構轉型過程看，日本主要採取了以「柔性」和「剛性」結合併行的規制方式。

  一是政府的行政規制。一般而言，行政規制是國家以行政權為運作基礎，將權力機制移栽入經濟活動的措施。日本在行政規制方面是世界上最為成功的發達國家，其創新之處在於成功地制定並實施了「指導式」的行政規制。日本在能源結構轉型過程中的指導式行政規制主要是由政府在各種「能源審議會」[149]和「產業結構審議會」 [150]提出的論證、分析的基礎上，發布勸告、展望和計劃。自1970年代以來，日本幾乎每10年都制定一個長期產業發展目標，而且每年根據上年的具體實施情況和國內外發展趨勢，出台各產業、各地區的發展指南，以此對產業結構進行相應的調整。從行政指導綱領內容而言，日本已經確立了以高能耗、高污染、高排放為主的重工業向低污染、低排放、低能耗的節能型產業結構轉型。如：1975年、1980年分別制定了《產業結構的長期展望》《80年代通商產業政策》，前者確立了增加對尖端技術的投入政策，後者確立了建立以尖端技術領域為中心的產業結構。[151]

  二是政府的經濟性規制。日本在能源結構轉型中的經濟性規制主要有價格規制、投資規制、財務會計規制、投資規制等，其目的是為了限制和淘汰「三高」產業，激勵和扶植新能源產業。20世紀60年代，日本通過財政、金融和稅制等手段加大對重化學工業進行資源配置，到了70年代，特別是石油危機後，日本政府「逐年」加大對節能技術、能源替代技術和新能源開發技術在財政預算上的傾斜，具體數據參見表1-18。此外，第一次石油危機後，日本為做大做強石油產業，提高國際競爭力，在預算、稅制方面採取了一系列新的措施。如：對石油精製設備廢棄給予經濟補償，對加油站的關閉、集約化帶來的設備拆除等給予費用補助，對加油站集約化、業務多樣化經營的資金和設備等給予利息優惠。在鼓勵民間技術開發方面，日本主要是採取了稅收優惠、財政補貼、低利率貸款等方式。

  表1-18 通產省部分推進項目的預算推移（百萬日元）

  資料來源：通商產業行政研究會《通商產業I》，行政出版社，1983年，第57—58頁。

  其三，國家的法律規制。法律規制是國家倚重自己的政治權力，以法律、法令、條例、規則等形式，限制、約束和規範產業經濟中的行為準則。石油危機後，日本與能源產業相關的立法，主要包括兩種類型。一是限制性的立法。日本為了加大節能技術和高技術開發，發展節能產業和「高加工化」產業制定了《公害損害健康賠償法》《自然環境保護法》。對石油危機之後陷入蕭條和衰退的一些行業[152]，為了防止過度競爭，日本政府於1978年5月制定了《特定蕭條產業安定臨時措施法》（「特安法」），允許成立「蕭條卡特爾」，幫助停產轉產，鼓勵海外轉移。二是扶植、保護性的立法。日本通過制定各種振興法、產業結構改善法等直接影響產業調整、培育新產業發展。如《航空工業法》《機械電子工業振興法》《工業布侷促進法》《纖維工業結構改善法》，等等。1978年制定的《特定機械產業振興臨時措施法》明確規定了加強對集成電路、電子計算機、飛機等產業的扶持，對尖端技術領域的開發提供政策補貼、稅收和金融優惠。

  三、轉型效果及其啟示

  人類經濟發展史上，日本曾經創造諸多奇蹟，其中「比發達國家更為順利地渡過第二次石油危機」最令人折服。日本通過能源結構轉型和技術創新，不僅在外界能源風險的干預和衝擊中保持了較強的「適應性」和「恢復力」，還成功地實現了在不破壞環境中的經濟增長，逐步使能源結構日趨低碳化，並走上了「3E」協調發展之路。

  其一，能源結構日趨多樣化。第一次石油危機後，日本能源供應結構漸趨多樣化，新能源、可再生能源的供應比重不斷增加。在1970年初，石油在日本一次性能源中的比重高達75%—80%。在1980年代初，降至60%，到2001年則跌至50.4%。[153]從一次性能源供應的總量看雖在不斷加大，但石油供應量卻並未發生大幅度變化，相反清潔煤炭、天然氣、原子能以及一些新能源的比重有明顯上升。石油危機後，日本加大對核電的投入，修建了52座核電站，年發電4574.2萬kW，在總發電量中所占比例由2%上升到33.8%，大大減少了對石油發電的依賴。日本能源供應結構凸顯多樣化，石油消費的快速增長得到有效遏制，並趨於穩定。

  其二，能源利用效率顯著提升。製造業、鋼鐵業、原材料加工業、化學工業、燒窯業、紙業等部門的能源消耗原單位[154]，都呈現明顯下降的趨勢，在1973—1986年的13年間，年平均增長率為-14%。[155]從能源消費結構[156]上看，石油在產業部門的消費得到有效控制。第一次石油危機爆發前，日本能源消費主要用於以製造業為主的產業部門[157]，僅製造業就占最終能源消費的60%以上。但石油危機以後，產業部門的消費量並未明顯增加，相反石油消費的比例卻急劇下降。[158]從與能源相關的實際GDP、人均GDP、人口、原油價格及能源消耗量看，能源消耗與1973年相比，雖然在總量上略有上升，但不如實際GDP、人均GDP的增長速度。這說明日本的能源消耗率在逐漸提高，投入較少的能源就能達到較高經濟增長。

  其三，環境污染得到有效治理。日本大氣中NOx濃度仍然保持在70年代的0.025ppm水平，基本得到控制。全國污染控訴案件1982年比1972年減少60%。而大氣污染控訴案件所占比例也由1972年的16.3%下降到1982年的14.2%。[159]另外，因為日本的脫硫、脫酸技術的創新以及產業結構的調整，從1970年代開始，大氣中SO2含量急劇下降，到1990年這20年間減少到了原來的1/5左右。但是，二氧化碳的排出量因為在當時重視不足，1985年後仍緩慢上升。[160]

  通過日本政府主導型的能源結構的轉型及效果，可折射出能源環境雙約束型國家可以通過政府手段的合理運用，使之與市場機制共同作用，從而漸次實現「能源安全、經濟發展和環境保護」三者協調平衡發展。按照西方傳統經濟理論而言，在轉型中應首先倡導「市場機制」，直到它力所不及時再由政府來彌補。但是，日本能源結構轉型的實例表明，在以市場機制為基礎的能源配置框架下，存在著政府與市場重合的區間，而且二者都能在這一區間同時發揮作用。進一步而言，只要規制手段與實現路徑得當，政府行為就能規避「行政權力與市場機制」間的矛盾，而且它還能發揮市場功能不可企及的優勢。因此，日本政府在主導能源結構轉型中的功能定位、方式選擇及政策設計很值得借鑑。

  一是準確的「功能定位」。「功能定位」是指政府在能源結構調整中所要擔負的職能和所要發揮的功效。日本政府主導型的能源結構轉型並非政府決定一切的統制形能源體制，政府對能源產業決策的直接影響，也不是絕對的行政強制，而是在以市場機制為基礎的能源配置框架下，直接和強有力的誘導和說服，以此調節能源供應結構和能源消費結構。

  二是合理的「轉型方式」。從日本能源結構轉型的實際過程看，日本既追求舒緩和規避能源環境雙約束，又不放棄發展經濟。因此，這決定了日本在能源結構轉型方式上，在不同領域、不同層次、不同階段採取「硬轉型」和「軟轉型」兩種既交叉又並行的方式。「硬轉型」是激進式轉型，指日本能源結構在轉型中實施強制而快速的措施，在儘可能短的時間內進行儘可能大幅降低化石能源的使用量（如對高能耗蕭條產業處置、石油替代法等）。「軟轉型」是漸進式轉型，指通過部分的和分階段的能源政策改革，在儘可能不影響經濟發展的前提下循序漸進地實現新能源的開發和利用（如原子能、生物能等）。日本通過上述兩種轉型方式，順利地推進了能源結構的戰略轉型。

  三是科學的「審議論證」。日本在政府規制方面是世界上最為成功的發達國家，特別是行政規制方面的「指導式規制」頗具功效。其原因是在能源結構轉型中，規制手段與實現路徑因為達到了「契合」，所以即使行政規制（建議、勸告和展望等）是軟約束性質，但其效果也是剛性的。在日本，能源轉型決策信息的依據主要是由石油審議會、石油供需審議會、煤炭礦業審議會、電力事業審議會和產煤地區振興審議會等各種審議會提供的，而審議會提供的信息則是根據學者、產業界、消費者三方代表共同審議和論證所決定的。正因如此，日本保證了能源審議會論證的綜合性和科學性，力求在能源結構轉型中既確保能源穩定供應，又能促進環境保護和經濟發展。