第二節 高速增長期的綜合能源政策

  戰後日本的經濟復興與明治維新共同構成了近代以來日本資本主義發展的兩大里程碑。1945—1955年的10年間，日本通過制定和實施「官民一體」的能源增產政策，對嚴重的能源供應危機進行了成功的紓緩和釋放，並突破了能源供應不足對經濟復興的「瓶頸約束」，使日本走上經濟高速增長之路。然而，隨著日本經濟的持續、高速增長，現有的「煤主油從」的能源結構及其政策體系很難得以維持和存續。日本在國內經濟高速增長和世界能源革命的「內生」與「外壓」影響下，不得不探索和追尋適應經濟新形勢的能源政策。經濟高速增長時期日本能源政策的特點是能源供應和消費結構初步形成以石油為主導、多種能源並存的態勢。日本通過確立以石油為主的綜合能源政策，在能源產業結構中既培育和發展石油產業，同時也加大對天然氣的進口，增加對原子能的投入和利用。

  

  一、高煤炭價格的原因及其治理

  戰後日本煤炭價格一直居高不下，主要體現在與自身價格的縱向比較以及與石油價格的橫向比較兩個層面上。[87]從自身價格變化而言，1950年1月的煤炭價格是戰前（以1934—1936年為標準）煤炭價格的341倍，電力價格為95倍，石油價格為157倍，其中煤炭價格的上漲率最高。因此，1949年在以煤炭為主要燃料的生鐵業、水泥業、電解苛性鈉、硫安業等產業部門，煤炭成本在其生產成本中的比率分別從1935年的30.5%上升到58.4%、從1940年的33.3%上升到22.3%、從1935年的12.2%上升到22.3%、從1935年的25.6%升至40%，煤炭成本的上升，成為制約國際能源競爭力的重大障礙。[88]與原油價格相比而言，在1957年前原油成本因為受開採技術、產量等因素的影響略高於煤炭。之後，伴隨著許多中東大油田的發現以及世界「能源革命」的爆發，石油得到廣泛普及，其價格也迅速下降，降到每桶2美元左右。[89]

  戰後以來，造成日本煤炭一直處於高價位的根本原因主要在於日本對能源制度的安排，其主要表現有以下三個方面。第一，政府對煤炭的行政管制過死。日本從戰後經濟恢復時的傾斜生產方式，到第一個五年經濟計劃的完成，在能源政策上都是以「煤主油輔」為核心的能源政策，國家對煤炭進行嚴格管制。當煤炭產業不景氣時，這種能源政策體制就決定了日本政府必須對煤炭產業進行扶持和保護，而恰恰因為政府的扶持和保護才助長了煤炭產業懈怠於結構改革。比如，1953—1954年間的暫時經濟蕭條，導致了煤炭庫存增加和價格的暴跌，加之廉價石油進口的急劇增加，煤炭工業出現了嚴重的經營危機，對此，日本政府仍把保護國產能源的煤炭作為重要的政策課題，而忽視了國內外整個能源形勢的變化。第二，市場價格體制尚不完善。在煤炭產業的價格體制方面，日本並未充分發揮市場機制在資源價格形成中的基礎性作用，其價格體系也未能充分反映資源的稀缺程度與市場的供求關係。伴隨著日本經濟的高速發展，煤炭資源的有限性和能源稀缺的高預期進一步助推了煤炭價格的上漲，致使日本的煤炭價格可以有短期波動但無法改變長期處於高價位的態勢。第三，煤炭成本的增加。由於勞動生產率低、採煤條件日趨惡化等直接因素的影響，日本的煤炭生產成本基本呈上升趨勢（參見表1-13）。

  表1-13 日本生產成本的變化推移 單位 日元/噸

  註：製作本表過程中有些數據進行了四捨五入。

  資料來源：依據通產省煤炭局：《煤礦業合理化臨時措施法》，煤炭局，1955年6月1日的附件資料而製作。

  對高煤價問題，通產省的基本方針是通過煤礦的合理化予以解決，但是合理化改革阻力大、力度弱，效果甚微，成本價格依舊（對高煤價問題的具體闡述將在本章第三節進行詳細說明）。另外，對高煤價問題日本在早期階段存在認識上的誤區，比如由韓戰引起的經濟繁榮導致對煤炭需求的增大，致使煤炭價格上漲，當時日本認為高煤價主要是因為經濟發展和繁榮所致，與煤炭產業本身關係不大，這一認識不但掩蓋了煤礦業開採條件的惡化情況，而且導致了日本在推進煤炭產業合理化方面的滯後。可見，日本煤炭價格偏高並不是單純因為供需矛盾（供應不足和需求旺盛的矛盾）引發的，其主要原因在於煤炭產業本身的生產成本過高，而導致煤炭成本過高的更深層次原因則是源於日本的煤炭體制。在生產成本過高的情況下，煤炭的市場競爭力相應降低，而能源需求者則把目光投向了成本相對較低的石油，這就造成了煤炭庫存量不斷增多，礦場經營狀況日益惡化並日漸蕭條。

  總之，儘管日本政府處心積慮地想保護和扶植煤炭產業的發展，但事實上國際能源形勢的變化，國內煤炭產業暴露出的諸多問題以及對石油需求的旺盛增長，再加之電力結構已完成了從「水主火從」向「火主水從」的轉變，因此，日本政府也不得不重新審視曾經為經濟復興作出主要貢獻的「煤主油輔」的能源政策。

  二、綜合能源政策的形成及原則

  日本轉變能源消費和供應結構，推行以石油為主的綜合能源政策（下簡稱「綜合能源政策」）的過程，並不是一蹴而就的，而是通過1960年制定《國民收入倍增計劃》、1961年向歐洲派遣能源政策調查團、1960年開始實施「貿易外匯自由化」、1962年成立「能源討論會」和「綜合能源部會」等方式分層次、漸進地推進的。

  《國民收入倍增計劃》從確保經濟高速增長的角度出發，確立了以石油為主的綜合能源政策的基本方向。1960年12月27日，日本政府制定了在日本經濟發展史上具有深遠影響的《國民收入倍增計劃》。該計劃可以說既是宏偉的經濟性綱領，也是日本全力推進高速經濟增長的「燈塔」。其基本目標是「在國民收入倍增計劃制定後的10年內（1961—1970年間），國民生產總值達到26萬億日元（按1958年度的價格為標準）。在計劃的初期，鑑於日本具備支撐增長的諸如技術革新迅速發展、勞動力充足等因素，通過國民合作以及運用適當的政策，最初三年可望能實現年平均9%的經濟增長，即1960年度為13.6億日元（1958年為13萬億日元），到1964年度實現17.6萬億日元」[90]。

  為了確保能源的穩定供應以支撐經濟高速增長，該計劃對10年後的能源需求進行了預測，認為一次能源的供應量在1970年將達到2.8323億噸（按7000千卡/千克煤折算），比1959年增長1.1倍（1959年為1.3373億噸）。[91]據此，現有煤炭、電力等能源的設備生產能力，[92]很難達到滿足經濟發展所需的能源量，因此，該計劃明確地提出了為了保證經濟高速增長要把「油主煤從」作為今後日本能源政策的基本方向，要儘快取消對重油的進口管制並實施自由化。

  《歐洲能源政策調查團報告》不僅是促使日本能源消費結構轉變的催化劑，也為日本怎樣制定能源政策、制定什麼樣的能源政策提供了參考物。1961年2月，通產省派遣以土屋清為團長、稻葉秀三為副團長的歐洲能源政策調查團[93]，意欲通過對歐洲各國能源政策的考察，為制定日本能源政策提供參考和借鑑。同年7月，該調查團提交了題為「歐洲能源政策的要點」的研究報告，報告的主要內容可歸納為以下五點：（1） 50年代末期，在歐洲主要國家中，因為大量進口豐富而廉價的石油以及天然氣、核能等新能源的發展，導致煤炭在能源消費結構中的比率急劇下降。（2）

  在歐洲，主要能源消費國政府都儘可能向消費者提供廉價能源，並提倡消費者自由選擇能源。（3）作為政府不能強制消費者使用特定的能源。（4）在歐洲，隨著煤炭保護政策的削弱，其煤炭工業最終將受到煤炭和石油兩者價格關係的支配。（5）明確指出當前日本「煤主油從」的能源政策缺乏綜合性的考慮，為此，建議政府成立能統籌兼顧能源與經濟的「綜合能源研究機構」，組建綜合能源審議會作為綜合協調行政政策諮詢機構。[94]

  報告團通過考察歐洲主要能源消費國而提交的這份報告，讓日本深刻認識到世界能源形勢的大潮流是由消費者自由選擇能源，作為能源匱乏國的日本也應儘早採取綜合能源政策。事實上，以石油為主的綜合能源政策的決策過程就是日本在參考了歐美能源政策和具體措施的基礎上，通過專家學者組成的懇談會和審議，進行充分討論之後決定的。[95]

  「貿易外匯自由化」的實施為日本進口石油掃清了制度上的障礙，開闢了廣闊的道路。日本在60年代以前，政府實施貿易進口管制政策，外貿中進口商品的自由化率僅有16%。[96]日本之所以堅持貿易外匯管理，除了保持外匯平衡外，還出於保護和扶持幼稚產業、蕭條產業和夕陽產業以及穩定產品價格等產業政策問題的考慮，所以，要想讓日本真正地走向國際化，還有待於國際輿論的進一步施壓。[97]當時，國際貨幣基金組織多次要求日本擴大貿易和外匯自由化，其原因是該組織認為「日本經濟在復興的基礎上又有了相當的實力，並開始追趕歐洲各國了。但與此相對，日本目前仍以國際收支平衡為口實採取進口限制措施，並將之運用到產業政策上。此舉顯然違反了國際貨幣基金組織的精神」[98]。

  在此背景下，日本通產省在1960年6月公布了《貿易和外匯自由化計劃大綱》，次年9月26日，在原有計劃大綱的基礎上，又制定了《貿易外匯自由化促進計劃》。日本政府出于謹慎考慮，在實施貿易外匯自由化過程中採取了分階段提高自由化率的漸進方式。《貿易外匯自由化促進計劃》還明確規定石油進口的自由化要在1962年10月1日前開始實施。《貿易外匯自由化大綱》和《貿易外匯自由化計劃》的制定和實施打破政府對商品進口的限制，取消原來的外匯配給制，為大量進口石油、重油等能源解決資金問題，掃清了制度上的障礙，標誌著日本對外貿易體制由原來的保護型向自由化貿易體制過渡。

  能源討論會的設置為制定綜合能源政策提供了智力支持。日本政府相當重視石油自由化問題，認為「石油進口自由化問題不僅關係到石油產業的生存和發展，還對與能源有關的煤炭產業產生重大影響。另外，對既是石油的重要消費者，又是能源產業的電氣事業和煤炭事業，也會帶來各種問題」[99]。為此，日本政府於1961年7月設置能源討論會，該會主要成員由能源專家、與能源相關的業內人士組成，其主要職能是以石油的進口自由化為前提，以集思廣益的方式，討論和研究日本的綜合能源政策，確立石油進口自由化之後的對策。

  此後，在煤礦業日漸蕭條、石油進口自由化勢在必行的情況下，1962年5月通產省接受了參眾兩院的建議，在產業結構調查會中新設立以有澤廣巳為部長的綜合能源部會。該部會的主要職能是系統地研究審議並制定以石油為主的綜合能源政策。該部會的成立標誌著日本以石油為中心的綜合能源政策思想的確立。可以說作為通產省的諮詢機構而設立的綜合能源部會，為綜合能源政策的制定和實施提供了組織保障。該部會到1962年12月末共召開了9次會議，在從各方面審議了能源問題的同時，還聽取了相關行業的建議和意見。1963年12月，綜合能源部會首次發表研究報告，該報告闡釋了在能源革命下的綜合能源政策、石油政策的地位等問題。[100]

  綜合能源部會的報告明確提出綜合能源政策的三原則是低廉、穩定和自主，[101]即在開放經濟的體制下，為了加強日本產業的國際競爭力，必須要在確保廉價能源供應的同時，還應該尊重消費者對能源的自由選擇權；從經濟安全的角度出發，考慮到日本能源進口依存度會日益增高，因此，必須要確保能源供應的穩定性；因為石油是進口的主要能源，為了確保其廉價、穩定的供應，在保證石油精煉業對國際石油資本自主性的同時，必須加大進口能源供應地的分散化和海外原油的自主開發率。[102]

  從上述三原則可看出，日本能源政策的目標就是以低廉、穩定的能源供應為中心，以確保國民經濟的持續快速增長和民眾福祉的提升。「貫徹能源政策的基本態度應尊重自由經濟的原則，但是，由於能源工業具有基礎產業和公益事業的特點」[103]，因此，在貫徹落實「三原則」過程中，僅僅依靠市場機制的作用是很難維持能源價格的低廉和穩定的，政府還要制定更為具體的能源政策及其相關規劃。

  三、石油主導地位的確立及實施

  在石油產業方面，日本制定石油政策的目標是促進能源消費主體從煤炭轉向石油，確立以石油為主體的能源消費結構，並在相對開放的經濟體制下培育和發展新型石油產業。對此，日本從政策、法律等層面制定了以下諸措施。

  第一，頒布實施《石油業法》。1962年5月11日，日本頒布《石油業法》，該法的頒布標誌著日本能源政策的基本發展方向是以石油為主的綜合能源政策。《石油業法》的基本理念是：「通過調整石油精煉業的企業活動，確保石油穩定而廉價的供應，以此發展國民經濟和提高國民收入。」[104]為了實現該目標，《石油業法》還做了以下五點規定：（1）通產大臣確定石油供應計劃；（2）允許購買石油精煉業以及新建「特定設備」[105];（3）石油製品生產計劃、石油進口業以及石油進口計劃要提前申請；（4）設定並公告石油製品的銷售價格標準；（5）設置石油審議會。[106]從上述內容看，日本政府想通過《石油業法》達到如下目的：在完全自由化的狀態下，石油市場很可能發生混亂，國際石油資本將趁機占領日本的石油市場，從而損害石油供應的自主性，對石油的穩定供應帶來重大的障礙。為規避上述不利後果，就需要通過《石油業法》對能源市場的無序性進行限制（行政指導和管理）。同時，為了避免過度競爭，可通過《石油業法》限制新的國外資本進入，保護和培育民族石油工業。另外，《石油業法》為國產原油、自主開發原油的交易制定了某種框架。[107]

  《石油業法》實施後不久，日本結合石油市場的實際情況，調整了石油生產計劃。根據《石油業法》第10、12條的規定，石油精煉企業、石油進口企業向通產省大臣提交了石油製品生產計劃和石油進口計劃。與此同時，1962年7月25日通產省根據該法的第3條公布了1962—1966年度的石油供應計劃。但是，石油精煉業界和石油進口業界提出的石油產品生產計劃比通產省公布的供應計劃多20%。造成上述差距的主要原因是，1962年以後，以石油進口自由化為背景，石油產業界展開了激烈競爭，導致石油企業占領市場的強烈願望和過度擔心政府干涉而虛報生產計劃量。[108]對此，日本政府對石油企業界提出的石油計劃進行了調整，其調整方法是實施生產配額制，生產配額量的計算標準則依據每個石油公司的生產實際業績、銷售能力（銷售實際業績）、設備能力三個指標來進行判斷，對中小企業則要保證其最低開工率的58%。[109]此外，日本還根據該法對石油價格、精鍊石油設備的標準作了調整。

  可見，《石油業法》並不是不加任何限制地完全開放石油市場，而是為了增強本國能源供應的自主性，採取了一些防止國際石油資本占領本國石油市場的政策方針。因此，從該意義上說，《石油業法》也是對「原油進口自由化」的匡正和定位。事實上，日本通過《石油業法》的頒布和實施，明顯地提高了海外自主開發石油的比率（從1961年的3.9%增加到了1970年的9.8%），在一定程度上滿足了能源供應的「自主」和「穩定」。

  第二，組建共同石油公司。日本石油政策的最大目標就是在確保經濟高速發展所必需的石油量的同時，培養本國的石油資本，合併、重組中小規模企業，組建聯合石油銷售公司。[110]1963年12月，產業結構審議會綜合能源綜合部會明確強調「沒有採油部門，想僅僅通過精煉、銷售部門來確立我國的石油精煉產業基礎，就需要實施『推進集約化、加大財政資金的投入、創辦民族企業』的石油政策」[111]。次年11月，綜合產業結構審議會綜合能源專門委員會的中間報告指出：「受國際環境的影響，我國石油產業的生產流通秩序明顯混亂，特別是中小規模的石油企業出現了經營惡化的狀況，進而因資金難以周轉而導致了惡性循環，因此，民族企業的當務之急是推進體制改革，實現聯合化和集約化。」[112]政府出於對能源供應方面的安全保障、改善石油流通秩序和原油進口自由化等方面的考慮，對亞洲石油、東亞石油、日本礦業三家公司合作重組進行了積極引導和斡旋。1965年8月，三家公司的銷售部門合併，組建成了共同石油公司，其出資比率分別為日本礦業34%、亞洲石油23%、東亞石油23%、金融機構20%。[113]1966年2月，日本完成了配油部門的合理化，7月實現銷售部門的集約化。1968年12月，以共同石油為基礎，三家精煉公司組建了共同石油集團。

  為了保護和扶植共同石油公司，通產省採取了一系列的優惠措施。首先，在財政投融資上對其進行扶持，開發銀行給其6.5%的特殊利息率貸款，1965—1969年間各年份分別提供了40億日元、60億日元、80億日元、110億日元、140億日元的貸款。其次，在新建加油站的制度框架內，放寬對共同石油公司的限制。再次，在批准石油精製設備方面，對共同石油公司給予特殊關照。[114]

  上述扶持共同石油集團政策的實施，使共同石油集團的精煉能力、銷售能力的市場占有率均有明顯增加，並一躍成為繼日本石油公司、出光興產公司之後的第三大石油公司。[115]儘管通產省為確保石油的穩定供應，改善石油市場上的流通秩序，不遺餘力地對共同石油集團加以保護和扶持，但是，共同石油集團畢竟有拼湊組建的性質，資源整合及其凝聚力並不理想，真正實現集約化的道路也並不平坦。

  第三，扶持自主開發原油。石油消費量的與日俱增，逐漸成為主要能源，且其在日本經濟發展中的地位也不斷上升，因此，如何確保石油的廉價和穩定就成了日本亟須解決的重要課題。一直以來，日本政界認為不能依賴外國的石油公司，而應由民族資本在海外自主開發和生產石油。為此，日本政府制定了如下措施作為政府手段予以貫徹。

  首先，設立石油資源開發股份公司。1955年12月設立了石油資源開發股份公司，該公司成立初期的資金為10.2億日元，其中除民間資本4.43988億日元外，主要由帝國石油的13家石油精煉企業共同出資，政府提供資金5.76012億日元。政府在資金問題上的做法是把政府持有的帝國石油股份公司的股份，以實物出資的形式轉讓給石油資源開發股份公司，其售價就充作政府提供的資金。該公司的主要職能是在國內外有計劃地承擔對新油田、可燃性天然氣的勘探、開發以及銷售等工作，對現有的油田及天然氣的再開發和勘探則依舊由帝國石油負責。[116]石油資源開發股份公司成立以後，在新澙、秋田、北海道等地區進行了陸上和海上勘探，1955—1960年間發現了15處油田和天然氣，產量也從1959年的5.8萬千升，升到1960年度的38.6萬千升。1958年在秋田縣發現的見附油田產量為22萬千升，成為日本最大的油田。[117]

  其次，積極加強與海外石油公司的合作。經過政府、產業界的不懈努力，1957年3月，日本和沙特就沙特和科威特間的中立地帶沿岸的石油開採權事宜成功達成協議。次年2月，擁有35億日元資金並具有日本法人資格的阿拉伯石油股份公司成立，從此，日本拉開了在海外大規模開採石油的序幕。1960年4月，日本與印度尼西亞簽訂了以「生產分成」方式為基礎的北蘇門答臘石油油田開發協議。1961—1965年日本無償從北蘇門答臘石油合作開發公司獲得的原油進口量為142萬千升，而1966—1970年的5年間合計達到290萬千升。阿拉伯石油股份公司、北蘇門答臘石油合作開發公司的相繼成功，改變了日本石油業界以往一直認為海外石油開發風險大並敬而遠之的態度。[118]隨後，日本在海外又相繼成立了阿布達比股份公司、中東石油股份公司和阿拉斯加丸善石油股份公司、卡達石油股份公司、沙巴海洋石油股份公司、北坡石油股份公司等。

  再次，成立石油開發公團。開發海外石油需要龐大的資金，而且這是一項冒險性極大的事業，各企業很難獨立負擔。故此，日本政府不但需要投入大量財政資金，而且需要設立一個能夠充分利用這筆資金的新機構。與日本能源情況類似的法國、義大利、西德都以國家企業為主體，採取了積極促進石油開發的政策。與之相比，日本還相當落後。為了進一步推動海外石油開發，確立不亞於上述國家的強大的開發體制，日本就有必要設立作為推進石油開發主體的公司，而現有的機構、體制和機能尚不足以充當推進石油開發的主體。1955年設立的石油資源開發公司雖然是獨立法人，但其性質是企業，是以盈利為目的的股份公司，所以該機構不適合從事公益性極強的政策性事業的工作。另外，海外經濟合作基金、日本進出口銀行等都是以促進經濟合作、進出口貿易為目的設立的，顯然，其目的和職能均不適用於具有公益性的能源政策執行機構。特別是像海外探礦這種風險性極高、所需資金極大的行業，就更難以依靠現有的政府機構進行。[119]可見，設立專門的「石油開發公團」既是對原有石油開發公司能力不足的補充，也是為了謀求石油開發的「自主」和「穩定」，並在此基礎上，為經濟高速發展提供「豐富」和「廉價」的石油。

  鑑於上述情況，日本學術界和理論界為了促進海外石油的開發、提高石油產業的自主性、穩定石油供應、確保廉價石油，提出了設立「穩定石油供給基金」的構想。受此影響，日本在1967年7月29日制定並頒布了《石油開發公團法》。[120]該法規定公團的宗旨是「為了能夠順利地提供石油以及可燃性天然氣的勘探、開發所需資金，通過必要的業務，促進石油資源的開發，確保石油的穩定並低價供應」。該法規定了石油公團的主要業務如下：為海外石油勘探企業所需資金進行出資或提供貸款；為海外石油勘探及冶煉企業提供債務擔保；出租石油勘探所需的機械設備；為石油勘探及冶煉提供技術指導；為國內石油及可燃性天然氣的勘探，進行地質結構調查。[121]該法的頒布和實施標誌著促進石油開發的主體——石油開發公團正式成立，原來在1955年作為國營企業而運營的石油資源開發股份公司被解體，石油開發公團接替了其業務。

  在經濟高速成長時期（1955—1972年），由於有低價且穩定的能源供給做支撐，能源供給實現了從煤炭到石油的轉換。具體來講，就是在推進原油進口自由化的同時，從確保石油產品安全供給的觀點出發實施消費精製的原則，將石油精製能力和石油生產計劃等置於政府的監督之下，從而謀求石油產業的健全發展。值得一提的是，1962年石油首次超過煤炭成為日本首要的能源消費品。

  總之，日本通過制定和實施「以石油為主的綜合能源政策」，不但逐步形成了能源供應和消費多元化的局面，而且突破了能源短缺對經濟增長的約束，成功地滿足了日本經濟高速發展所需的能源，為日本在不到30年的時間中，躍居世界經濟大國行列提供了穩定、豐富的「動力源」。但是，當時日本煤礦的高死亡率和高事故率，也讓煤炭成了帶「血」的動力。而經濟高速增長所消耗的大量化石能源排放的大量有害氣體，則造成了日本國內嚴重的環境污染，這不得不讓日本人深深反思發展經濟的目的究竟「何在」。恰值此際，第一次石油危機的爆發不僅給日本經濟發展帶來「危機」、為高速經濟增長打上了「句號」，同時也為日本迅速改變能源政策、轉變產業結構提供了很好的「契機」。

  四、原子能、天然氣政策的展開

  日本經濟的高速增長，致使能源需求量與日俱增。若維持單一的石油消費結構勢必會影響能源的安全。對此，日本除大量進口石油外，還加強了對原子能與天然氣的重視程度，並逐漸使之成為能源消費結構的重要成員。

  1955年在世界範圍內開始的能源液體革命，形成促進能源主體結構從煤炭向石油轉變的浪潮，這一浪潮影響和波及了每個國家。在此期間，日本經濟持續高速增長的態勢日漸清晰，海外能源的高依賴度也日益突出，因此，日本亟待確保「能源的穩定供應和價格的低廉」。日本結合國內外能源狀況，認識到原子能發電是確保未來10—20年後能源安全的主要手段之一。為此，從1955年起，日本為促進核電站建設精心地進行了政策設計，並使之呈現「層層遞進」的特點。

  第一，加強國際交流和合作。日本為了儘快發展原子能，從20世紀50年代初期，就開始不斷向海外派遣「考察團」「調查團」。與此同時，還積極謀求加強與美國的合作關係，希望得到美國在技術上的支持和幫助。1955年1月11日，美國向日本提交了內容涉及建立核反應堆學校、同位素講座以及其他相關技術和資料等八個援助項目的備忘錄。[122]日本為了進一步深化與美國的合作關係，於1955年11月4日在華盛頓簽署「日美原子能研究協定」。該協定的簽署，意味著日本發展原子能的技術性障礙已經基本解決，問題的關鍵在於日本國內需要儘快地制定和籌備發展原子能的「軟環境」和「硬環境」。[123]

  第二，頒布「原子能三法」，設立原子能的組織機構。1955年12月，日本制定並頒布了《原子能基本法》和《原子能委員會設置法》，修改《總理府設置法》，這三部法律被稱作「原子能三法」。《原子能基本法》是在原子能方面的基本法律，從框架上規定了開發、提取原子能的礦物、核燃料物資管理、核反應堆的管理等涉及原子能行政的主要事項。其中還明確強調，日本發展原子能的基本方針是「原子能的研究、開發和利用僅限於和平目的，貫徹民主、自主、公開三原則」[124]。《原子能委員會設置法》規定了設置原子能委員會的目的和任務。依據該法，1956年1月1日，日本成立了原子能委員會。該委員會作為內閣大臣的諮詢機構被設置在總理府。時任首相的鳩山一郎任命國務大臣正力松太郎為原子能委員會第一任會長，委員有財界的經團聯會長石川一浪、學界京都大學教授湯川秀樹、東京教育大學教授藤岡由夫、東京大學教授有澤廣巳等。日本修改《總理府設置法》的目的在於為增設原子能行政機構「原子能局」提供法律依據。新成立的「原子能局」負責統一管理經濟企劃廳原子能室、工業技術院原子能課以及科學技術行政協會等事務。至此，推進原子能發展的法律框架、組織機構已成雛形。

  第三，設立原子能研究所、核燃料公社，促進原子能發展。原子能委員會成立後，為了組建原子能研究開發實施機構和改組行政機構，1956年3月31日，日本頒布了《科學技術廳設置法》，4月30日又頒布了《日本原子能研究法》以及《核燃料公社法》。[125]

  依據《原子能研究所法》，1955年11月成立的財團法人日本原子能研究所被改組為永久性的機構。需要指出的是，為了便於接受民間出資，隨時吸納或補充有用的人才，建立官民一體的體制，同時考慮到資金預算及使用上操作便利等問題，日本原子能研究所在改組後，其性質由原來的「財團法人」轉變成「特殊法人」。但是，為了避免民間出資者擁有類似股東權的權利，原子能委員會規定出資者無權干預原子能的業務發展和人事變動。因此，日本對原子能研究所的職能、權限以及與國家關係作了界定，即在預算、資金計劃、行動計劃等方面，需要由內閣總理大臣的認可和審批，而具體業務操作方面則根據原子能委員會來決定。[126]由此可見，日本原子能研究所採取「特殊法人」形式不僅為加快發展原子能提供了「智力支持」，而且還做到「用民間的錢辦國家的事」，真正實現「官民一體」。另外，日本依據《核燃料公社法》，1957年8月27日成立了核燃料公社，成立該公司的目的是為了「開發、生產及管理核原料物質」。

  第四，制定扶植原子能產業的政策。為了研究制定原子能發電的長期預測計劃和振興、扶植原子能產業，1960年4月，通產省在「產業合理化審議會」內設立了「原子能產業部會」。12月14日，原子能產業部會在向通產大臣提交的報告中，提出了對原子能發電的長期需求的認識，即「10年後的79年左右，原子能發電與重油發電的經濟性將不相上下」。另外，報告還提出在最近10年間，要把扶植振興原子能產業放在重要位置，為此，政府應該在核反應堆設施、核燃料加工製造方面，「採取加快技術研究、引進國外技術、提高生產效率等措施，確立能培養具有國際競爭力的國產化體制」[127]。為此，通產省通過開發銀行，對原子能發電設備的購買、機械製造、燃料加工、實驗證明用的設備等提供了長期低息貸款和融資。

  在此基礎上，1964年2月26日，「原子能產業部會」又提出「在原子能發電成本較高的階段，作為國家重要政策，應該大量投入財政資金，以此減輕建設企業的負擔」。在核燃料方面為了抵消發電成本居高部分，報告中制定了諸多扶持政策：減免濃縮鈾租賃費，收購過渡階段的燃料余料費，儘早確立屬於核燃料公社業務範圍內的燃料再處理體制。[128]另外，日本國內資源中缺少核發電中必不可少的鈾，為了確保從海外進口鈾，1968年3月，綜合能源調查會原子能部會做了題為《關於確保核燃料的政策》的中間報告，報告認為鈾的進口業務「應以民間企業為主」，但需要國家先採取扶植民間企業的做法。扶持民間企業的具體措施是建立國家資料信息網，從資金和技術上支持民間企業對產鈾地區進行基礎性調查，為採礦業者提供低息貸款，提供開發資金和債務擔保。[129]

  綜上所述，通產省從發展原子能發電角度制定的一系列產業扶植政策，促進了更多的企業參與核電站建設，進而為此後原子能發電的興起開闢了道路。

  第五，積極引導電力公司建設核電站。在歐洲，1966年經濟合作組織（簡稱OECD）發表了題為「能源政策——問題與目標」的報告，報告指出，70年代初期，核發電基本上可以同煤炭火力發電競爭，70年代後期可以同石油火力發電競爭。同年，日本的原子能產業審議會和計劃開發委會發表了題為「對電力需求和核發電的展望」的報告，報告認為「在成本方面，國產核發電將在1970年代最遲不超過1975年，與重油火力發電不相上下，甚至超過後者」。核發電的長期目標確定為，「到1975年達到484萬千瓦，1985年達到4270萬千瓦，2000年達到16445萬千瓦」，根據該目標，日本核發電占總電力設備的比重將由1975年的7%提高到1985年的27%，到2000年則要達到47%。[130]顯然，當時包括日本在內的世界各主要發展原子能的國家對核發電的前景都持樂觀的態度。

  對原子能扶植政策的展開以及對核發電的樂觀預期，使得日本諸多大企業都參與到核電站的建設中來。日本第一座核電站（東海一號）是於1962年11月開工建設的。1964年，東京、關西、中部三大電力公司率先發表了建設核電站的計劃。不久，四國、北海道、中國（以日本地區名命名的電力公司）、東北、九州等各電力公司也緊跟其後制定了建設計劃。

  進入20世紀60年代初以後，都市煤氣的使用量每年以10%的速度遞增，到1970年底，日本煤氣需求用戶超過了1000萬家。當時，日本面臨著解決城市煤氣的供求矛盾不平衡以及由於煤氣的大量使用而帶來的嚴重的空氣污染問題。作為解決上述問題的方法，日本決定改變城市單一能源消費結構引進天然氣，使之朝著多樣化方向發展。

  天然氣主要有以下優點：首先是安全可靠。天然氣的氣體密度是空氣密度的二分之一，比空氣輕，極易揮發，不易爆炸，天然氣中所含的甲烷、乙烷、丙烷等本身是無毒性的。其次是經濟實惠。經濟實惠是天然氣的優勢之一，也是管道天然氣得以在全國範圍迅速普及的原因之一，使用管道天然氣在目前與其他燃料市場價格比較：在同等使用量（熱值）的條件下比較使用瓶裝液化石油氣每月節約費用至少為25%—35%，管道天然氣不僅會省去購買鋼瓶和鋼瓶定期檢驗費用支出，更會省去日常生活中搬運、更換液化氣所帶來的費用和煩惱。再次是清潔環保。天然氣的98%成分是甲烷，甲烷是由一個碳原子與四個氫原子所組成的（CH4）。在燃燒時天然氣只產生少量二氧化碳與水蒸氣（CH4+2O2→CO2+2H2O），無殘液、無污染、無硫化物產生，推廣和普及天然氣能改善城市環境，美化家園。天然氣作為一種優質、清潔性、高效的綠色能源，是各國推廣和普及的能源品種。四是，方便生活。天然氣通過天然氣管道可以直接進入城市的千家萬戶，沒有斷氣和更換鋼瓶的煩惱，亦不需要在現場儲存或添加。對於工業用戶而言，天然氣設備比燃燒煤及其他礦物燃料的設備簡單、容易操作、方便保養，而且燃燒後無須處理固體廢料或灰燼。[131]

  天然氣的諸多優勢成為日本解決城市煤氣問題的最佳選擇。1971年10月25日，公益事業局成立了大城市對策調查會，開始調查和審議引進液化天然氣事宜。該調查會於同年12月10日，提出了題為「關於大城市煤氣事業對策」的中期報告，報告就積極引進液化天然氣作為城市煤氣提出了以下建議。「近年來隨著首都圈、近畿圈、名古屋圈等大城市人口的急劇增長以及生活水平的提高，城市、近郊對煤氣需求也日益增加……液化天然氣是滿足城市內外日益增長的需求量，穩定提供充足燃料的理想原料。」[132]受此影響，1972年，大阪煤氣公司、東邦煤氣等公司相繼開始使用液化天然氣。[133]由於液化天然氣的使用，城市煤氣原料進一步多樣化。1972年度日本城市生產和採購量中，石油原料占45.6%、煤炭原料占28.5%、天然氣占9.2%，消費結構發生了很大的變化（參見表1-15）。

  表1-15 城市各種燃氣消費結構情況一覽表 （單位：百萬立方米/1萬kcal）

  資料來源：依據1.《煤氣事業便覽》；2.通商產業政策史編纂委員會：《日本通商產業政策史》第10卷，通商產業調查會，1990年，第586頁中相關數據製作而成的。

  史》第10卷，通商產業調查會，1990年，第586頁中相關數據製作而成的。

  綜上所述，日本制定「綜合能源政策」中的「綜合」的內涵主要體現在兩個層面，能源與政治、社會、經濟的關聯性盤根錯節、錯綜複雜，日本在制定能源政策時要對其加以「綜合」考慮；在能源消費結構中突出從煤炭轉向以石油消費為主的同時，還兼顧利用原子能、天然氣、煤炭等能源，使其消費結構趨向多元化和分散化。日本在確定以石油為主的綜合能源政策之後，便迅速提升了培育、扶植石油產業的力度，加快了對原子能、天然氣等能源的投資建設，與此同時，還對處於蕭條境況下的煤炭產業也作了相應的調整和制度性的安排。