第一節 戰後初期的能源供應危機及其解決

  戰後初期日本所面臨的煤炭、石油和電力等能源的供應危機問題，成為其經濟復興和發展的「瓶頸約束」，但是這種約束並不構成能源的「存量約束」，而是單純的「流量約束」。[1]「如果不求根溯源，不研究制度建立的初始條件，許多現有的特點就無法解釋清楚」[2]，因此，在考察和分析日本通過制度層面解決能源供應危機問題時，就應對造成戰後日本能源「流量約束」的原因及其狀況進行深度的探究和解讀。

  一、能源產業的戰後遺存

  日本為支撐對外侵略戰爭，將其國內主要物資的生產長期集中於軍需領域，能源資源分配嚴重失調，國民經濟畸形發展，加之美國空襲日本本土造成的損失，戰後初期日本經濟的生產水平明顯下降，[3]煤炭、石油、電力等能源陷入嚴重不足的困境。能源部門「有形資產」的損失額按照1947年時價換算（當時的官定價格）為1兆8200億日元，其規模相當於當年GDP的1.3倍。[4]煤炭、電力和石油產業的生產條件、設備能力的損失情況如下所述。

  其一，煤炭產業的戰後遺存。從戰時到戰後初期，日本能源消費結構和供應結構始終是以煤炭為主。在1931—1940年期間，日本的鋼鐵產量從180萬噸增加到了680萬噸，[5]煤炭的總供應量從2700萬噸增加到了6700萬噸，[6]在一次性能源中煤炭所占比例為66.1%。[7]但是進入1941年後，煤炭產量開始下降，日本一次性能源總供給也隨之下降（詳見表1-1）。

  表1-1 日本一次性能源供給量的構成比例及其變化推移

  資料來源：現代日本產業發達史研究會：《現代日本產業發達史·石油》，交旬社，1963年，第23頁。

  戰爭初期，煤炭是被作為普通物資對待的，日本並未將其納入戰時主要軍需物資的範圍。但是，到1940年太平洋戰爭爆發前夕，日本因逐漸喪失了煤炭增產的條件，能源供應日顯不足。在此情況下，為加強對煤炭的國家管制，使之更好地服務於戰爭，日本於1941年11月26日設立了「煤炭統制會」。[8]該組織的成立標誌著日本煤炭的生產、價格、分配、供應和消費等環節都受到了國家的監督和管理。至此，煤炭管理體制被完全納入戰時統制經濟之中。儘管如此，這種戰時統制方式並未有效地遏制煤炭產量急劇下降趨勢，也未能挽救日本戰敗的歷史命運。

  二戰結束後，作為日本能源消費結構主體的煤炭產量驟然下降，其供求關係更是處於歷史上最為窘迫的處境。在二戰期間，煤炭供應在最高峰時為1940年的6700萬噸，到戰後的1945年8月則跌至167萬噸，11月更是銳減為55萬噸，與最高峰值相比差了122倍。從煤炭的計劃需求與實際生產比率看，在戰爭剛剛結束的8月、9月、10月、11月分別僅為46.2%、23.6%、39.6%、34.6%（如表1-2所示）。

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  表1-2 戰後初期煤炭計劃與生產情況（單位：千噸）

  資料來源：根津知好：《煤炭國家統制史》，日本經濟研究所，1958年，第617頁。

  造成煤炭供應嚴重失衡的原因，除煤炭產業受到戰爭的破壞外，主要有以下四個因素：第一，勞動力銳減。勞動力不僅是生產力的要素，也是促進生產力發展的能動要素。戰爭期間，被綁架到日本的朝鮮、中國煤炭礦工高達13.4萬人之多，約占日本煤礦總人數的34%，隨著戰爭的結束這些熟練礦工也相繼離開礦山。[9]這就造成煤炭生產的勞動力嚴重不足，從而成為煤炭供給危機的主要原因之一。另外，因技術原因，直接參與礦井下挖煤的工人人數比重低，這也導致煤炭產量難以提高。第二，設備陳舊、生產條件惡化。日本發動對外戰爭，不得不把主要資本投入到軍需物品上，而無暇顧及煤炭設備的更新，導致採煤設備日顯破舊、效率低下。第三，運輸能力不足，幾乎處於癱瘓狀態。由於商船建造能力不足，內航船舶漕和鐵路幹線被戰爭嚴重破壞，日本運輸能力大幅下降，煤炭被堆積在礦山、碼頭和鐵路沿線，滯運煤炭在1945年春就已超過400萬噸。第四，戰前和戰時，日本能通過戰爭掠奪能源或從海外進口來保證煤炭的穩定供應（具體參見表1-3）。但到戰後，戰爭掠奪侵略的途徑已經斷絕，日本的對外貿易處於盟軍管制之下，進口權被剝奪，海外煤炭來源遭到暫時性的中斷，這進一步加劇了煤炭供應危機。

  表1-3 戰前日本獲取海外煤炭的方式及數量（單位：千噸）

  資料來源：日本經濟研究所：《煤炭國家統制史》，日本經濟研究所，1958年，第913頁。

  綜上所述，戰後日本煤炭供應嚴重不足的原因來自多方面，而這些問題恰恰同時成為戰後日本經濟復興所亟待解決的首要課題。當時以重工業、重化學工業為中心的日本經濟，雖然遭受了空襲的破壞，但相當數量的機械設備仍舊得到了保存，只是由於煤炭、鋼鐵等基礎物資供應不足等問題，一直處於閒置狀態。可見，「以煤炭為中心的能源供應危機，則成為最大的難關」[10]。

  其二，電力產業的戰後遺存。戰前，日本的電力管理體制是以「國有民營」方式對電力實施統一管理的。這種管理的依據是1931年4月頒布的《電氣事業改正法》，該法的主要目的是強化國家對電力的管理。同年12月，根據該法又設立了「電力委員會」，專門負責對電價制定、費用分攤、發電計劃等進行公共監督。次年4月，日本又組建「電力聯盟」（由東京電燈、東邦電力、宇治川電力、大同電力、電本電力5大電力股份公司組成）。日本的電力統一管理就是以組建「電力委員會」和「電力聯盟」為兩大車輪開始實施的。[11]1942年4月，日本基本確立了由「日本發送電公司」承擔發送電業務，9家配電公司（北海道配電、東北配電、關東配電、中部配電、北陸配電、關西配電、中國配電、四國配電、九州配電）負責全國配電業務的業務分擔體制。[12]

  在國家管制下，日本發送電公司和9家配電公司的成本與收益差額是由政府採取補貼方式予以調整的。[13]政府把補貼金直接撥發到日本發電公司，然後通過統一核算的方式再分配給9家配電公司。但是，這種體制在1942年10月實施統一全國配電費用標準之後，日本就脫離了電力資源與市場的有機結合，引發了10家公司（9家配電公司和1家發送電力公司）之間的內部對立，致使各家公司一味地熱衷於經費核算而忽視了對客戶的服務和加強公司自身的建設問題。這種不合理的電力管理體製作為電力行業的「戰爭遺產」一直存續到戰後初期，並成為嚴重阻礙電力事業發展、造成電力供應不足的一大因素。

  從1944年末至戰爭結束前夕，由於美國對日本本土進行了空襲，致使分布在城市周邊的11個火力發電站的發電能力下降了66萬千瓦，占原來發電能力（150萬千瓦）的44%。各發電公司的供電設備、發電設備、配電設備等都受到了不同程度的損害，其受損額具體參見表1-4。1945年末，電力產業的水力、火力發電設備能力各自為584萬kW、285kW，但配電設備卻受到了巨大的損失，其損失額幾乎達到電力設備損失總額的60%。而且，戰爭中電力設備的過度使用，帶來了設備的老化，電力損耗率在1945、1946年分別為30.8%、30.5%。加之，由於煤炭供應只能滿足火力發電所需煤炭量的30%。[14]電力供給在戰後所面臨的局面非常嚴峻。

  表1-4 各電力公司的戰爭損失額（單位：千日元）

  出處：Electric Power Division of the United states strategic Bombing Survey（Pacific），The Electric Power Industry of Japan，1946，p.79。

  從1945年到1951年，日本經濟在復興過程中的電力需求量日益增加，年增長率達到13.7%，其間的1949年超過了戰前1931的最高水平。與此相比，發電設備能力在同期只從869萬kW增加到了905kW，年平均增長率停留在0.7%。為此，該時期日本幾乎每年都發起限制電力使用的運動。[15]另外，電費從1945年到1949年連續6次提價，此舉旨在通過提高價格來限制電力需求，從而縮小電力需求和電力供應之間的「鴻溝」，顯然，這一做法有悖於政府快速進行經濟復興的全局考量。

  其三，石油產業的戰後遺存。石油是現代戰爭必不可少的戰略物資，日本的石油產業在對外侵略戰爭期間，被嚴格地控制在國家統制體制之下。日本對石油產業的統制，可以追溯到1934年頒布的《石油業法》。該法的主要內容有：石油冶煉和進口業的分配銷售數量要通過政府發放許可制的形式確定；政府要求石油精煉業者和進口業者負有「石油保存」義務，其保有量為年進口量的一半（6個月）；在必要之時，政府擁有調節石油供需、變更價格的權利。[16]該法的頒布和實施標誌著國家對石油產業統制的開始。該統制體制[17]隨著1937年6月作為中央政府直屬單位——燃料局的設立而進一步得到了強化。同年7月7日，燃料局成立不到一個月時，日本便發動了全面侵華戰爭。這一蓄謀已久的侵略行徑，加速了日本經濟向戰時體制的轉變。商工省燃料局作為當時主管石油的行政主管部門，對石油產業的生產、流通、消費等所有環節進行了戰時體制安排。至此，日本的石油產業幾乎完全被控制在戰時統制體制之下。

  戰時，日本的煉油能力高達約1700桶/日，而戰後煉油廠的實際產油量只相當於空襲前生產能力的4%。[18]戰爭結束時，原油庫存不過9.9萬kl，與開戰時的371.2萬kl相比，不到其3%。[19]戰爭給日本的石油產業帶來了嚴重的損失，受到破壞的石油冶煉設施跌落到戰前生產能力的51%。[20]在太平洋沿岸的17所制油所中，有15所遭到轟炸燃爆，未遭破壞殘留下來的只有2所。[21]受到空襲破壞的煉油廠之永久損壞率為75%，損壞金額是投資額的32%；受到空襲破壞的人造石油工廠的永久損害率為90%，損害額是投資額的42%（參見表1-5）。[22]

  表1-5 美軍轟炸造成煉油廠及人造石油廠的損失情況

  註：1.金額數據是根據美國建設的成本而推定的（美元與日元的換算率：1美元=4日元）。

  2.永久損害率是指對煉油廠無法修復的設施、物資及勞動力，及與其修理不如更換更合理的設施、物資及勞動力。

  出處：美國戰略轟炸調查團·石油·化學部報告，奧田英雄、橋本啟子譯：《日本的戰爭和石油》，石油評論社，1986年，第84頁。

  綜上，日本為發動對外戰爭，把煤炭、電力和石油等能源產業都納入為戰爭機器服務的「戰時統制體制」之中，其各自的統制管理體制也作為「無形」的「遺產」留到了戰後。

  二、應對能源供應危機的增產體制

  日本經濟復興面臨諸多亟待解決的問題，其中能源生產不足、消費結構不合理、空間分配不集中等是最大的「瓶頸約束」。對此，日本有兩條可供選擇的路徑。一是，用「無形之手」，通過市場和價格機制解決能源配置中的「經濟效益」問題；二是，用「有形之手」，通過管制和計劃手段解決能源配置中的當務之急「供需矛盾」問題。通過重點考察日本在應對煤炭、石油和電力等能源供應危機過程中的諸多政策措施，分析和總結其舒緩和規避能源「瓶頸約束」的路徑選擇、政策設計及其效果，能夠進一步揭示日本在政策運用上的經濟思想、制度框架及其路徑依賴間的邏輯關係。

  其一，應對煤炭供應危機的增產體制。二戰的失敗，使日本經濟一度陷入積弱不振、乏善可陳的困境。經濟復興需要能源動力，故解決能源供給危機、確保能源供應成為戰後日本經濟重建的第一步。戰後初期日本能源結構仍以煤炭為主，故增加煤炭產量成為政府最為優先的考量。

  為增加煤炭的穩定供應，日本政府逐步從資本、勞動力、技術和管理等方面入手進行了一系列政策設計，確立了「官民一體」的煤炭增產體制。

  首先，制定煤炭增產緊急對策。為應對煤炭產量的急劇下降，[23]日本政府先後於1945年10月、1946年10月、1947年10月，分別制定、出台了《煤炭生產緊急對策》、《煤炭緊急對策》和《煤炭非常增產對策綱要》三項政策。《煤炭生產緊急對策》主要包括緊急增加煤礦工人、確保煤礦用糧及生活必需品、提高礦工工資及煤炭價格、擴大煤礦融資等內容。由於礦工不足問題是當時最為嚴重的燃眉之急，故日本政府於1945—

  1946年間先後5次制定緊急招聘計劃。[24]通過上述緊急對策，日本漸趨完成了擴充煤礦工人的計劃。但由於起初優先確保煤礦所需物資、資金、糧食等規定並未得到有效貫徹，導致煤礦工人鬥爭此起彼伏。為此，日本政府於1946年6月、10月又分別制定了《煤炭緊急對策》 [25]和《1946年下半年擺脫煤炭危機對策》[26]，以確保礦工優惠措施的順利實施。此後，煤炭產量日漸趨升，1946年10月為179萬噸，11月為202萬噸，12月達到了220萬噸，該產量已是戰前水平的71.3%。[27]然而，由於經濟復興所需能源大大超過增產量，煤炭供需矛盾依舊突出。對此，1947年10月3日，日本內閣制定了《煤炭特別增產對策綱要》。該綱要的基本方針是在生產資料不足、技術水平不高的情況下，提高礦工勞動時間和強度，[28]以增加煤炭產量。

  其次，設置煤炭廳，促進決策效率。日本根據1945年12月盟軍最高司令部（General Headquarters，以下簡稱GHQ）發出的指令，於當月設置了管理煤炭的行政機構——煤炭廳，隸屬工商省。煤炭廳的設立標誌著日本對煤炭增產的行政管理從原來的多元體制轉變為一元體制，這不僅降低了行政管理成本，而且提升了煤炭增產政策的決策效率。

  再次，實施傾斜生產方式。勞動力的確保及行政效率的提高可以促進煤炭的增產，但無法保障煤炭增產所需的生產資料與資金供給問題，從而也無法徹底舒緩煤炭供求緊張及其消費結構矛盾對經濟復興的瓶頸約束。

  1946年12月，日本決定實施「傾斜生產方式」，並確立了「煤炭增產第一」的方針和「1947年生產3000萬噸煤炭」的目標。該政策的戰略構想是把有限的資源集中於煤炭和鋼鐵行業。即，首先是傾斜性地把鋼鐵用於發展煤炭行業，扶植恢復煤炭生產，再把煤炭資源投入到鋼鐵行業，以擴大彼此的產量，最終達到提高其他行業產量的目的。傾斜生產政策主要包括物資傾斜分配、價格傾斜管理及資金傾斜使用。

  對煤礦業的物資傾斜分配，是由政府根據《臨時物資供需調整法》（1946年10月1日）、《指定生產資料分配手續規程》（1946年11月20日）和《指定配給物資分配手續規程》（1947年2月5日）等三項法令，對生產資料和生活資料實行直接統制而進行的。統制生活資料的目的，是為了維持國民最低限度的生活需求，以防止出現更大的社會動盪，保障礦工的穩定生活。而對煤炭、焦炭、鋼材等主要生產資料的統制則是為把極為有限的資源，通過政府的組織管理，集中用於恢復重要產業的生產。對煤礦業的物資傾斜分配政策實施後，煤礦業所需鋼材和水泥的80%—90%得到了供應保證，而其他行業的需求供給率則僅為20%—30%，[29]可見日本對煤礦業的傾斜扶植力度是相當可觀的。

  對煤炭價格的傾斜管理，是以生產資料為重點進行物價統制。1946年，片山內閣重點加強了生產資料的價格統制，將煤炭等基礎物資指定為穩定性生產物資，當穩定性物資的生產成本超過穩定性價格時，其超過部分由國家實行財政補貼。1947年，價格調整費在日本政府的一般財政支出中所占比例高達13.2%。[30]這種價格統制傾斜政策，緩解並改善了煤炭等重點產業的經營赤字，對恢復擴大再生產具有重要意義。

  對煤炭增產的資金傾斜使用，是根據1947年2月日本政府制定的《關於產業資金調整措施綱要》進行的。該綱要把煤炭、鋼鐵、肥料確定為重點產業，並強調「為實現生產的均衡發展，極力限制對非急需產業的融資」[31]。另外，3月公布的《金融機關資金通融準則》及《產業資金貸款順序表》中規定，政府金融機關的貸款必須按照政府指定的產業資金貸款順序，優先對重要產業提供融資。關於產業資金貸款順序，日本政府把產業分成甲、乙、丙三大類。甲類是傾斜生產所確定的重點產業，也是資金需求量最大、資金周轉期最長的產業，在一般金融機關資金短缺的狀態下，由復興金融公庫向這些部門提供長期融資。

  「傾斜生產方式」作為一種產業結構調整政策，實施效果顯著，它打破了煤炭和鋼鐵生產互為前提的怪圈，促進了戰後日本經濟的重建。

  最後，開展民間煤炭增產動員運動。戰後日本經濟復興是一項極其複雜的系統工程，其難度之深、問題之多、規模之大，已超出個人或某個組織所能解決的範圍，需要動員全社會的力量共同解決。日本政府通過教育宣傳等手段，巧妙地使「增加煤炭產量」成為舉國的目標與口號，煤礦業及民間自發地開展了各種煤炭增產運動。[32]日本通過報紙、電視等大眾媒體及時、準確地向公眾傳達重建經濟的迫切性，增加煤炭產量的必要性，對當時凝聚人心、激勵國民開展煤炭增產運動起到了重要作用。

  其二，應對石油供應危機的策略考量。石油在日本的能源結構中亦占有重要地位。戰後初期，日本的石油產業由於遭到美國7%炸彈的集中轟炸而嚴重受毀。[33]太平洋沿岸的17所煉油廠中有15所遭到轟炸燃爆，[34]遭空襲破壞的煉油廠之永久損壞率為75%，損壞金額是投資額的32%，[35]導致石油冶煉設施的生產能力跌至戰前的51%，[36]實際產油量僅相當於空襲前的4%。[37]而原油庫存僅為9.9萬kl，不到戰時371.2萬2000kl的3%。[38]總之，戰後初期日本石油供應局勢相當嚴峻。而美國主導下的占領當局GHQ卻對日本的石油業採取了最為苛酷的管制政策。[39]因此，日本在解決石油供應不足問題時採取了不同於煤炭的內向型政策，不僅致力於擴大國內原油生產和冶煉能力，而且採取了向GHQ申請石油進口權、引進國外冶煉技術和冶煉設備等外向型政策。

  第一，努力爭取石油進口權，以弱化石油供應危機。戰爭結束時，日本的石油庫存量即便是民生所需都無法滿足，更毋庸說支撐整個產業復興。有鑑於此，日本政府向GHQ提出進口石油的申請。GHQ對於該項要求的態度經歷了一個轉變過程。1945年10月，GHQ向日本政府下達《關於石油製品備忘錄》，規定：「包括廢油在內的石油產品庫存，要通過內務省向急需產業及消費者進行配給。其配給必須按照盟軍最高司令官的指令，由法定機構實施。」[40]該備忘錄實際上是要求日本通過內部努力解決石油供給問題。據此，商工省（1925年設置）制定並實施了《石油配給統制綱要》，決定暫時由石油配給公司實施分配，以解決石油消費的空間配給問題。1946年1月，GHQ發布《關於原油進口的備忘錄》，明確拒絕日本進口原油。

  1946年5月21日，GHQ的態度發生轉變，擬發了《關於石油配給及受領備忘錄》，認可商工省臨時統制機關——石油配給公司為唯一的石油配給機構，並指定其為貿易廳進口石油的代理機構，[41]日本臨時獲得石油進口權。1946年7月，日本開始進口石油產品，該年度的進口量為40萬kl，1947、1948、1949年分別增加到117萬kl、160萬kl、2009萬kl。[42]1950年1月，韓戰爆發在即，日本正式獲得原油進口權，進口量迅猛增加。

  第二，加大國內原油生產，緩解石油供應危機。GHQ在解決日本石油不足問題上，除了漸次放鬆對日本進口石油管制外，還加大了對日本國產原油生產、冶煉的扶持力度。GHQ以天然資源局（ Natural$ Resources Section）為窗口，通過向日本植入新技術、投入新設備、派遣專家和技術人員，提高日本的石油勘探與採掘能力。[43]1947年1月，日本設置「石油資源開發促進委員會（1949年5月改組為石油開發促進審議會）」，作為接受GHQ天然資源局提供技術援助的受理機構。由於從技術引進到吸收並發揮功效需要一定周期，1948年前，日本國產原油量依然呈現下降趨勢，直到1949年，GHQ的技術援助才初顯成效，國產原油達到2066千桶（1948年是1124千桶、1949年是1368千桶）。[44]

  第三，加強與國外石油公司的合作，提高石油生產率。戰後經濟復興期間，日本通過與國際石油資本合作，解決了石油產業普遍存在的諸如技術落後、資本不足等問題。1948年，日本制定實施了《關於外國人取得財產的政令》，這標誌著日本開啟了引進外資的大門。1950年5月，規範外資引進標準的《外資法》出台，其中規定日本石油企業可用外匯（美元）向海外支付專利、技術等費用。上述兩法的頒布和實施，標誌著接受外國企業直接投資、技術轉讓等事宜得到了法律保障。[45]

  1948年2月，東亞燃料礦業與standard vacuum締結了包括資本、技術、原油供給、銷售等內容的綜合性合作協議。以此為開端，到1952年8月，東亞燃料工業、日本石油、三菱石油、昭和石油、興亞石油、丸善石油等6家冶煉會社分別與外國公司締結了合作協議。[46]隨之，日本順利地移植了海外石油企業的先進技術與設備。

  另外，進口原油在本國冶煉，比直接進口石油製品更能節約外匯，從而可以緩解外匯壓力。因此，1950年初，9家太平洋沿岸煉油廠（大協石油、昭和石油、東亞燃料工業、日本石油、日本礦業、丸善石油、東亞燃料工業、三菱石油、興亞石油）相繼重新開工，[47]日本原油冶煉能力得到大幅提升。[48]

  其三，應對電力供應危機的政策選擇。戰後初期，日本的電力供應形勢極為嚴峻。電力設備由於戰時的過度使用而老化，致使電力損耗率猛增，1945、1946年分別為30.8%、30.5%。戰爭破壞還導致全國各電業公司的供電、發電、配電設備受到不同程度的損壞，其中配電設備的損失額幾乎達到電力設備損失總額的60%。[49]加之，煤炭供應只能滿足火力發電所需煤炭量的30%，[50]使得發電能力更為捉襟見肘。而日本經濟的逐步復甦，卻對電力的需求呈現扶搖直上的趨勢，1945—1955年間產業用電一直占據電力總需求的主要地位，1945年為71%，1947年為68%，1950年為66%，到1955年達到了69%。[51]電力設備能力的落後與電力需求的迅猛提升形成一大矛盾，並成為日本電力慢性不足的根本原因。沒有穩定的電力供應，日本經濟就不可能得到復興和重建。因此，日本政府採取了如下政策以規避電力不足的瓶頸約束。

  首先，改組電力管理體制，激活電力生產機制。戰後初期的電力生產、供給管理大體沿襲了戰時統制體制，國家管理色彩過於濃厚，因此電力產業及其規制體系成為戰後經濟改革的重要一環。1946年9—10月，日本在GHQ的指示下不僅廢除了配電統一控制令和電力調整令，[52]而且對電力事業法做了大幅調整。1949年11月，又在GHQ的指令下組建電力事業重編審議會。1950年11月24日，日本公布了「電力事業改組令」和「公益事業令」。[53]這些舉措取得了一定的成效，但並未徹底改變國家管理電力的狀況，國家統制的力度依然強大，[54]電力價格亦處於國家管理範疇之內。

  其次，制定電力危機對策，加強電力資源開發。電力設備老化、戰時電力設備的過度使用、維修滯後、輸電線路及相關設備受到戰爭的嚴重破壞等是難以在短期內解決的問題。1947年秋，日本發生前所未有的電力危機，使得電力不足問題更趨嚴峻。同年11月，日本又出現了異常的缺水狀況，炭質下降與水、火力發電設備的過度使用造成電力輸出能力的銳減。

  維修滯後，也顯現出來，隨著戰爭的結束，電力需求從原來的軍需工廠地帶轉向都市及地方，這種跨區域的大轉移導致超負荷設備增多、事故多發及電力損失率趨重等問題，進一步加劇了電力供應短缺局勢。因此，1947年11月，日本政府制定了《電力危機突破對策綱要》，規定優先確保電力所需物資和資金、保障火力發電用煤、獎勵自家發電等。[55]在硬體方面，日本發電、輸電及配電公司，為防止電力需求激增、控制電力消費、降低電力用量，加強了對發電、輸電、變電及配電設備的管理與維護。1949年3月，日本在經濟復興計劃中，將電力產業列為重建經濟、安定民生的重要基礎產業，並為開發電力資源制定了《電力5年計劃》，主要規定電力事業「新增水力發電115萬千瓦、火力發電42萬千瓦、自家用水力發電11萬千瓦」。[56]日本以電力體制重組為契機，加快了電源的開發，曾一度嚴重缺電的局面也日漸趨緩，基本解決了經濟復興所需電力供應不足問題。

  三、能源增產政策與經濟復興的路徑結合

  以政治經濟學中「社會大生產」的一般原理而言，實物產品的廣義生產包括狹義的生產及流通、分配和消費等環節。物品在生產領域被生產出來後，由其生產者投入流通領域進行交換，最後用於消費。以煤炭為中心的能源增產政策的制定和實施只是從「生產」環節對能源供應短缺問題進行「量」的補充。而事實上，物品的生產不是為生產而生產，而是為了消費而生產。因此，能源產品的生產只是完成了能源生產的第一個環節，生產出來的煤炭、石油、電力必定要按照生產、價格制定、流通、分配、消費的順序進行運轉，從而完成能源與產業的路徑結合。在戰後復興期這一特殊的歷史時期，日本的政策主體存在著「二元性」[57]，即美國政府及其對日占領當局和日本政府。在長達7年的占領時期日本喪失了對外主權，「美國及其對日占領當局是一種不可違抗的至高無上的存在，同時占領當局也推行了一系列改革，其中包括旨在改變戰前舊經濟體制的各種經濟政策」[58]。「二元性政策主體」的關係是指美國對日本以「間接統治方式」掌握主導支配權，制定大政方針，而日本政府繼續發揮行政職能。日本的能源管理機構主要是GHQ，GHQ的命令代替了戰時統制的各種法規，對能源供需進行調節，1946年10月，出台了《臨時物資供需調整法》。日本政府在不違反占領方針的前提下，推行了包括能源增產政策在內的諸多重要的經濟政策。煤炭、石油等能源產業的直接管理是由日本政府進行的，但在改變或制定重要政策時則必須要得到美國的許可。能源生產—價格制定—流通—分配—消費五大環節的具體管理機關是商工省、經濟安定本部。

  在出現經濟危機、生產停滯的情況下，商工省（1925年4月—1946年8月）實施了煤炭、石油、電力相關的緊急政策以及應急性的生產對策。1946年8月12日，日本政府設置了作為統合經濟的綜合官廳——經濟安定本部。經濟安定本部作為戰後經濟復興的統制機構，在片山內閣時期尤其發揮了強大的機能。經濟安定本部是按照麥克阿瑟的指示成立的政府部門，負責策劃和起草所有物資的生產、分配以及消費、物價、財政、運輸、金融、建設等相關領域的經濟政策，綜合協調和監察政府各廳事務部門工作，擁有比其他政府部門更強大的權力。經濟安定本部簡稱「安本」，素來被稱為是經濟政策的「總司令部」。[59]1952年7月31日經濟安定本部被廢止，改組為經濟審議廳。[60]可見，日本經濟復興的政策體系是在「二元性政策主體」的框架下制定形成的。

  從能源政策與經濟復興相結合的路徑管理的實際狀況來看，政府針對生產、價格制定、流通、分配、消費五個路徑環節上的問題，都綜合地運用了經濟手段（經濟計劃、價格政策、財政金融政策）、法律手段、行政政策、文化手段（國民運動）等各種政策工具。進一步而言，在路徑管理中使用的主要政策手段具體有：直接管制（價格、數量、設備的管制）；金融、稅制上的政府扶植及優待措施；設定標準、目標；制定相關的法律；輿論宣傳或行政指導[61]等。

  一是生產環節上的管理手段。在煤炭生產環節，僅1946年9月—

  1947年12月，有關煤炭增產的各種措施、計劃、綱要、法律就有33件。[62]在有限的資金與物資中，作為推進傾斜生產的政策手段，除了強化物資配給（包括進口物資的分配）之外，還創設了「價格差補給金」制度（包含價格的統制）與「復興金融金庫」。「價格差補給金」是恢復了戰時的制度，政府交付補助金將煤炭按照比原價低廉的價格引渡於鋼鐵產業，同樣，鋼鐵業以比原價低廉的價格把鋼鐵引渡給煤礦。「復興金融金庫（簡稱復金）」設立於1947年1月，金融融資傾斜給了以煤炭、鋼鐵、電力、海運為中心的重點產業。[63]金融復金最為重要的融資對象是煤炭產業。從復興金融公庫的成立到廢止，煤炭產業共接受了復金融資總額的36%，其中，煤炭設備資金占98.1%，即煤炭業所需資金幾乎全部來自於復金融資。[64]另外，1948年1月15日，日本政府為確保增加煤炭生產所必要資金，在配炭公團中設置了生產獎勵金特別帳目。[65]

  二是定價環節中的管理手段。戰時統制體制時期的各種法規隨著日本戰敗和以美國為主導的GHQ對日占領政策的實施而被廢止。但是，1946年10月成立的《臨時物資供求調整法》又成為占領時期新的統制方式，即經濟安定本部在得到GHQ指令或許可的基礎上，對煤炭、電力、石油等主要物資的生產、價格、流通、配給等環節的實施計劃進行企劃，由物價廳負責對包括煤炭、電力、石油在內的主要物資實施價格統制。另外，在必要的情況下還可以實施價格補正措施。

  三是流通環節上的政策手段。在日本戰後經濟復興的過程中，在煤炭、石油等緊急物資的流通領域存在著混亂的問題，對此日本政府主要運用經濟手段與行政手段謀求流通秩序的改善。在強化物資的流通秩序方面，經濟安定本部利用中央駐地方檢查機構，賦予經濟監察官以及經濟監視官以行政警察所具有的現場檢查、檢驗的權限，從經濟、行政兩方面加大了對流通物資的監察力度。[66]

  四是分配環節上的政策手段。分配環節中的政策手段主要採取了法律手段與行政手段。政府按照《臨時物資供求調整法》，於1946年11月19日、1947年2月10日分別頒布了內閣訓令第10號《指定生產材料分配手續的規定》、內閣訓令第3號《指定配給物資手續的規定》。前者是以政府制定生產材料為對象，根據需求申請進行分配的制度；後者是以不適用於需求申請的消費物資及個別需求者的生產材料為對象，對於具備一定條件的物資進行平均分配的制度。[67]基礎性生產材料、重要的生活物資、主要糧食等需要完全統制的重要物資則通過公團方式來確保配給。[68]在戰後日本物資缺乏的時代，煤炭、石油等重要物資採取的分配製是以發放票據的形式進行的，物資分配的票據由商工省發行，但其前提需要有經濟安定本部的認可。

  五是消費環節中的政策手段。能源消費環節中的管理手段，主要表現為行政性的計劃指導和輿論宣傳、道德說教等方式。經濟計劃是在能源消費過程中，為有計劃地分配人、財、物，而制定的相應的措施、規定和政策等。為了突破和緩解電力供應危機，日本政府以「節約用電、較少用電」為目標，在全國範圍內號召展開國民運動。[69]為了配合全國範圍內的國民運動並使之有序進行，政府在商工省還設置了「電力危機突破對策本部」，負責開展「突破電力危機」的國民運動。開展國民運動的內容主要包括以下活動：厲行電力節約消費與防止電力的不正當使用；指導國民進行電力的合理化使用；舉辦講演會或展覽會；散發傳單、小冊子；通過收音機、小學生進行輿論宣傳。應該特別指出的是，日本為了徹底地使廣大國民了解電力危機的實際情況及其嚴重影響，在電力合理化使用方面，實施了嚴格的獎懲制度。[70]

  最後，還需說明的是，隨著日本戰敗，在戰時體制下制定的與電力事業相關的法律、命令，或是廢止，或是被修改（1946年4月1日《國家總動員法》被廢止後，《配電統制令》與《電力調整令》也於同年9月30日失效）。但是，戰後經濟恢復和社會轉型期間的新電力體制尚未形成，為此，亟須解決缺失電力的矛盾。於是，1946年10月1日，日本重新修訂了《電氣事業法》。然而，在這一修訂過程中，關於電力事業的監督體制，仍然大量地吸收了戰時體制下制定的《配電統制令》的內容。戰時體制下的《配電統制令》與《電力調整令》雖然形式上失效了，但諸多內容仍被戰後的電力體制繼承了下來，而戰時體制下的《電力管理法》與《日本發送電株式會社法》則原封不動地被繼承下來。由此可見，戰後初期電力的「國家管理體制」實質上與戰時電力體制是一脈相承的。

  四、能源政策的績效評析

  戰後初期日本能源物資的緊缺性與經濟重建的緊迫性，導致了具有計劃性質的統制體製成為日本最佳的能源配置選擇手段。進一步而言，是因為考慮到與自由放任的市場相比，統制體制能夠通過政府的調控對能源進行有效、合理的配置，這種方式更能夠在短期內取得巨大的成效。當時，日本政府與企業的關係具有「強政府弱企業」的特徵，可以說包括能源在內的產業政策都是「在官僚主導之下，以濃厚的管制形式實施的」。[71]

  日本政府綜合運用行政手段、法律手段、經濟手段、文化手段（國民運動），來分別管理煤炭、石油、電力等能源的生產、價格制定、流通、分配、消費五大環節，以謀求解決產業復興中能源供應嚴重不足的困境。綜合而言，生產環節中的傾斜生產方式[72]解決的是能源「量」的不足問題；價格環節中由政府制定價格，解決的是能源配置的「資金」不足問題；流通環節中的優先運輸政策，用以提高能源流通的速度與效率；分配環節中的指定分配政策決定了能源供給對象，解決了急需能源產業的能源供應不足問題；消費環節中的計劃消費，謀求的是提高能源消費的「有序性」。市場機制難以解決的嚴重問題，選擇統制經濟的手段可以得到更好的解決。

  其一，突破能源「瓶頸約束」。[73]日本本國能源極為匱乏，加之戰後的特殊情況，致使日本在經濟重建中首先面臨的是能源供應不足的「瓶頸約束」。對此，日本對煤炭、石油和電力的管理沿襲了戰時統制體制，以謀求通過能源增產達到經濟復興之目標。從實施能源政策的最終結果而言，日本很快突破了能源對經濟復興的「桎梏」，並在不到十年的時間內，各項生產指數均達到或超過了戰前的最高水平。

  在煤炭產業方面。日本通過煤炭增產政策的制定和實施，煤炭產業、鋼鐵生產分別從1947年度後半期、1946年第四季度開始明顯恢復。[74]從煤炭的產量來看，如表1-7所示，1946年煤炭產量不足2300萬噸，比戰敗時的1945年下降了約100萬噸。但是，1947年煤炭產量增加到了2900多萬噸，到1948年則大大超過了「年產3000噸」的目標，並達到3600萬噸，到1951年已超過4600萬噸，約是1945年的2倍。從煤炭生產率角度來看，1951年的生產率從1946年的5.6噸/人·日增加到11.0/噸/人·日，增幅約兩倍多。從粗鋼產量看，1946年為56萬噸，1947、1948年分別為95萬噸、172萬噸，兩年間增長207%。[75]至此，煤炭、鋼鐵的生產迅速得到了恢復。

  表1-7 戰爭前後煤炭供給量及人均生產率

  續表

  資料來源：1.根津知好：《煤炭國家統制史》，日本經濟研究所，1958年，第913頁。2.水沢周：《煤炭昨天今天明天》，築地書館，1980年，第199頁。

  煤炭、鋼鐵得以迅速增產的主要原因是日本把擴大煤炭、鋼鐵兩大產業作為優先發展產業，對於應該復興的產業進行優先順序排列，並按照優先順序來投資。從這種意義上來說，當時把煤炭集中用於鋼鐵業的路徑管理不是追求能源產業與鋼鐵產業的利益最大化，而是追求兩者產量的最大化。「傾斜生產方式」作為一種產業結構調整政策，實施效果很明顯，它打破了煤炭和鋼鐵生產互為前提的怪圈，促進了戰後日本經濟的飛速發展。可以說，煤炭、鋼鐵兩大產業生產量的提高是「傾斜生產方式」構想中的既定計劃和目標。這一構想的實現也使日本經濟在快速恢復過程中擺脫了煤炭不足的「瓶頸約束」。

  在石油產業方面。戰爭結束後不久，日本對石油產品的消費量大幅度下降，1945年的消費量不及戰前的最高水平，僅為1937年和1938年消費量的1/10。此後，石油產品的消費量雖逐年上升，但直到1952年，年消費量才基本超過了1937年和1938年的水平（參見表1-8）。

  表1-8 石油產品消費量的推移（單位：1000千升）

  續表

  註：其他代表的是瀝青、干油、石蠟等。

  資料來源：井口東鋪：《現代日本產業發達史·石油》，交旬社，1963年，第28頁。

  另一方面，日本的石油產品供應量與消費量呈同步變化。二戰結束後，石油產品的供應量開始迅速下降，1945年石油產品的供應量只有284萬千升，到1952年恢復到戰前最高水平達到5731萬千升。另外，在1946—1948年間，石油供應量中進口比例遠遠大於本國自產比例，之後，國內加工生產的石油產品迅速增加（詳見表1-9）。其主要原因在於，冷戰開始後，美國逐步放鬆了對日本進口石油的限制，被關閉的太平洋沿岸制油所也得到了開工和恢復生產的許可。而且，日本的各石油公司，與美國、英國的石油公司進行資本、技術合作，在生產能力得到提升的同時，也逐漸形成了今天日本石油產業的「骨架」。[76]太平洋制油所的復原工程完成之際，日本原油處理能力在日本海沿岸達到16327桶/日，在太平洋沿岸達到52405桶/日，總計68732桶/日。再加上興亞石油、橫濱的兩個制油所的3123桶/日，總計71855桶/日。1945年12月末，以日本海岸制油所為中心的原油處理能力只不過約1.9萬桶/日，此時，日本的原油處理能力一舉增加了近4倍，得到了顯著的增強。[77]

  表1-9 石油產品供應量的推移（單位：1000千升）

  註：「其他」代表石蠟、瀝青、干油、LPG、石腦油等。

  資料來源：井口東鋪：《現代日本產業發達史·石油》，交旬社，1963年，第26-27頁。

  在電力產業方面。戰後初期，日本電力主要是通過水力發電來供給的，而水力發電站並沒有像石油產業那樣遭到戰爭的嚴重破壞，故在煤炭不足的情況下，水力發電便成為重要的能源供給源。但是，僅依靠原有的發電設備依然不能滿足經濟發展的需求，所以電力供給基礎的擴建及其體制整備成為電力行業的當務之急。「從戰後電力行業重組至今，以日本經濟迅速復興和增長為背景，在電力供求平衡上，為滿足激增的電力需求而履行供電責任所應做的不懈努力，堪稱一部電力供求緊張的歷史。」[78]由於戰前電力產業的壟斷性極強，因此戰後電力產業也成為經濟改革中集中排除法的適用對象。1950—1951年日本對電力產業進行了進一步的改組，形成了新的電力體制。與此同時，日本也加大了電源開發的力度。事實上，電力的生產量真正大幅度的提高是在電源開發後實現的，而電源的真正開發是在民間9家電力公司體制正式運行之後進行的。

  從實際效果看，以電力體制重新組合為契機，日本加快了電源的開發，曾一度嚴重缺電的局面也日漸趨緩，基本解決了經濟復甦和發展所需電力供應不足的問題。發電設備能力日益增加，在電力行業重新組合的5年間，日本發電設備能力增加了468萬kW，成效顯著（參見表1-10）。

  日本的總發電量也屢創歷史新高，1955年達到了652億kWh，比1945年增加2倍多（參見表1-11）。

  表1-10 新電力體制下的發電設備能力變化推移（單位：1000kW）

  資料來源：依據能源廳企劃調查課《綜合能源統計》（1949—1957年版）的相關數據製作而成。

  表1-11 電燈電力需求量年度變化推移（單位：106kWh）

  資料來源：依據能源廳企劃調查課《綜合能源統計》（1950—1956年版）的相關數據製作而成。

  最後，從經濟恢復的主要指標看，最嚴重的危機局面已經過去，日本基本上結束了「剝筍生活」。[79]特別是在實施傾斜生產方式的兩年裡，煤炭、電力和石油等能源的增產，相應地帶動了鋼鐵、化肥等產量的增加，國民經濟的恢復速度明顯加快，能源供應危機得到了很好的紓緩和釋放。煤炭、鋼鐵等基礎產業的恢復速度大大超過其他產業的生產水平，並漸次實現了帶動其他相關產業、搞活全盤經濟的復興構想。從工業生產和國民生產情況而言，1947、1948年的工業生產分別比上年度增長18%和34%;[80]1948年的工礦業和製造業的生產指數（相對於1934—1936年平均）已由1947年的37.4%、35.1%分別上升到了54.6%、52.5%;[81]同期，國民生產總值也比兩年前增長了23%。[82]如表1-12所示，日本工業生產、實際國民總生產、實際設備投資、實際個人消費、實際就業者的人均生產率等指標，在1951年就已超過了戰前平均水平（以1934—1936年的平均值為標準）。

  表1-12 日本戰後主要經濟指標超過戰前水平的年份

  資料來源：稻葉秀三、大來佐武郎、向坂正男：《講座日本經濟》（1），1965年，日本評論社，第5頁。

  另一方面，日本政府從能源生產到能源消費的統制管理方式，儘管起到了迅速增加能源產量、促進經濟復興的作用，但同時也帶來了諸多負面影響。

  一是加劇了通貨膨脹。復興金融公庫融資與價格差補給金，作為支撐戰後初期能源增產的政策成效顯著，但該政策也成為通貨膨脹的重要因素。日本政府通過封鎖存款、兌換新日元等措施，減少通貨的流通量，抑制了過度性膨脹，但傾斜生產方式開始之後，復興金融金庫向鋼鐵產業與煤炭產業提供大量資金，結果反而導致與克服通貨膨脹的目標背道而馳，加劇了通貨膨脹。另外，在傾斜生產的過程中，設定包括煤炭、石油、鋼鐵在內的重要物資的消費價格為公定價格，對於其消費價格與生產價格的差額是由政府財政支出以「價格差補給金」的形式進行補助的，此舉進一步擴大了財政規模。而復興金融公庫的融資財源本身就源自日銀接受復興金融債券，所以這也導致了通貨膨脹的進一步惡化。

  二是拉大了不同企業之間的差距。為了實現能源增產，復興金融金庫以及美國的對日援助，都將巨額的資金傾斜提供給了煤炭、鋼鐵等重要產業，毋庸置疑，這些政策手段，對於日本經濟擺脫混亂、恢復生產、走向復興發揮了無可替代的重要作用。從另一方面看，這也帶來了大企業與中小企業在資本能力方面的巨大差距，資本能力的差距帶來了生產力的差距，生產力的差距又帶來了工資的差距，這成為不同規模的企業、不同產業的企業在生產能力及工資等方面存在顯著差距的一個主要原因。[83]

  三是阻礙了電力技術的迅速提高。從1945年到1951年，電力需求以13.7%的年增長率迅速增加，故此政府對每年的電力使用進行了限制。[84]從供需角度而言，限制的目的是減少電力的需求量，從而達到供需平衡。但是，此舉對於戰後日本經濟復興而言，似乎並不是明智之舉，因為限制消費就會減緩經濟恢復速度、制約擴大再生產，所以，從長遠角度來考慮應該從增加供應角度入手，才能進一步促進經濟恢復和發展。另外，1945—1948年間的通貨膨脹率不斷升高，日本通過行政管制把電力價格控制在了較低水平，這致使電力產業的資金嚴重不足，經營不斷惡化，成為導致當時日本電力技術開發落後、電力慢性不足的主要原因。

  四是激化了社會矛盾。為解決能源供應不足，儘快實現經濟恢復，勞動者被強行進行超負荷的勞動，設備也被最大限度地運轉，致使人為災害不斷發生。1948年的災害件數與罹災人數都比1946年增加近3倍。僅煤礦產業，在1950年重大災害[85]的發生次數為30次、死亡124人，1955年為23次、死亡154人。同期，重大災害以外的死亡人數分別為660人、512人。[86]許多工會為了擺脫近乎無法忍受的勞動強度、提高工資水平、確保勞動安全，組織了多次遊行罷工行動，並在1948—1950年期間，發動了兩次波及全國性的罷工事件。另一方面，由於政府一味地重視煤炭產量、增加勞動強度，卻忽視了煤炭生產技術，從而導致了採煤技術的停滯。

  綜上，戰後初期日本為應對能源危機出台了一系列政策，其中包含了對過度管制的戰時統制經濟進行改革，但由於完全放任於市場自由支配難以解決規模空前的能源危機，故以「傾斜生產方式」為代表的一系列政策實質上體現了顯著的國家權力強度介入經濟領域的特點。從能源配置的制度框架而言，日本選擇了在具有「國家統制」和「行政計劃」特徵的制度框架下，對能源供應危機進行政策安排和機制設計；從政策目標而言，日本優先選擇的是確保和加強能源「量」的生產和供應，而不是注重和追求能源產業的「利潤」和「效益」；從政策手段而言，日本雖然運用了多元化的手段，但都帶有國家統制經濟體制的色彩和性質，其目的也是通過行政管制有效集中全國的人力、物力、財力，解決當時能源配置中關鍵產業和能源間的「最大供需矛盾」。因此，可以說戰後初期日本的能源政策「路徑依賴」於戰時統制經濟。而且，正是得益於這種能源管制體制，日本方才在短期內舒緩和規避了能源「瓶頸約束」，從而為經濟復興和高速發展提供了「能源動力」。