2.教育行政改革的主要措施

  一是頒布《文部省設置法》（1949.5.31），取消中央教育行政統制權。日本政府在頒布該法之前明確宣布：「文部省機構改革的根本方針，是一改以往中央集權的監督行政色彩，成為給予教育、學術、文化等所有方面以指導建議並支持培育的機構。」[69]《文部省設置法》具體規定了文部省的設置、任務、權限等，並特別規定：「文部省在行使其權限時，除法律（包括基於法律的命令）另行規定之外，不行使行政上及運營上的監督。」[70]可見，法律賦予文部省的責任與權限是指導性、建議性的，而非專制性的統治權。

  二是建立民主的審議會制度。戰後教育民主化改革過程中，政府共設立了兩個主要的教育審議機構。一是「協助美國教育使節團的日本教育家委員會」（1946.2），該委員會根據GHQ的指令設立，委員長為東京大學校長南原繁，委員由大學教授、教育行政人員及各種類型的教育機構負責人共29人組成。該委員會的主要目的是協助即將抵日的美國教育使節團研究教育改革方案，1946年2月提交《協助美國教育使節團的日本教育委員會報告書》，就教育敕語、確立教育權、學校體系、教育協會及教育工作者聯盟、教育方法、國語等方面的改革提出了建議。二是「教育革新委員會」（1946.8.10—1951.11.8），該委員會隸屬於首相，首任委員長為前文部大臣安倍能成，副委員長為南原繁（1947年11月就任委員長），委員由政治、教育、宗教、文化、經濟、產業等各界的50名權威人士組成。委員會主要根據《美國教育使節團報告書》向日本政府提出各項具體改革建議。委員會於1946年9月7日召開第1次總會，從1946年12月第一次建議到1951年11月最後一次建議止，先後共召開142次大會，開設21個小委員會，提出35次建議。建議內容涉及教育理念及教育基本法、學制、大學教育、科研人員培養、振興私學、教育財政、教育行政、教師、社會教育等教育領域，而且其改革建議幾乎均被政府貫徹實施。

  上述兩委員會的委員長、委員基本上是來自各界的民主人士，其提出的教育改革建議具有民主性，而且依靠占領當局的強有力「指導」而得以貫徹實施，因此，兩委員會具有鮮明的民主性質。當首相諮詢機構「政令諮詢委員會」提出修改民主教育制度的總方針，並要求教育審議會進行具體審議時，教育刷新審議會於1951年2月8日發表了準備解散聲明《關於設置中央教育審議會的聲明》，其中指出：「政令諮詢委員會教育改革方案，含有我國教育上許多重要問題，難以即刻表示贊成之意。」[71]表明民主教育界並不贊成政府對教育發展方向的改變。

  三是頒布《教育委員會法》（1948.7.15），確立新地方教育行政體系。日本政府在頒布《教育委員會法》前首先明確宣布了地方教育行政分權、獨立、民主的三原則：（1）教育委員會是地區教育責任行政機構，獨立於一般行政機構，國家只規定教育的基本事項，具體教育內容的實際運營由教育委員會負責；（2）教育委員會的委員一般實行公選，以徹底實現教育行政的民主化；（3）為了確保教育不受不當干擾，保持教育行政機構的自主性，教育委員會作為都道府縣及市町村的獨立機構，不隸屬於知事及市町村長[72]。公布實施的《教育委員會法》第一條即規定：「該法基於教育不服從不當支配、應對全體國民直接負責之自覺，為了根據公正之民意、根據地方實情實施教育行政，設立教育委員會，實現教育本來之目的。」（第1條）《教育委員會法》[73]規定了「總則」「教育委員會組織」「教育委員會職務權限」「雜則」四章，在如下三方面體現了地方教育行政的民主性：

  （1）在民主性方面，都道府縣教育委員會7名委員、市町村一級的地方委員會5名委員，教育委員由選舉產生，並對教育委員的選舉作出了詳細規定。（2）在獨立性方面，規定教育委員會由都道府縣及市（包括特別區）町村設置，管理執行原來由都道府縣或都道府縣知事、市町村或市町村長管理的教育、學術及文化事務；除1名委員由地方議會從議員中選舉產生外，國會議員、地方議會議員、國家公務員及地方政府職員不得兼任教育委員會委員；教育委員會任命的處理教育委員會職務權限內教育事務的教育長，要持有教育職員資格證。（3）在分權方面，規定除特別制定法律之外，文部大臣對都道府縣委員會及地方委員會、都道府縣委員會對地方委員會不得進行行政上、運營上的指揮監督；同時規定了地方教育委員會的23項權限，其中包括學校及其他教育機構的設立、廢止、管理及運營，校長、教師及其他教育工作者的任免、研修，教學課程內容的調查，根據文部大臣制定的標準審定並選用教科書等，該權限原來基本上屬於文部省或地方政府。

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  基於上述法律規定，1948年10月5日舉行了首次教育委員會委員選舉，同年11月在46個都道府縣、26個市（包括5個大市）、16個町、9個村設立了公選的教育委員會。1950年11月10日，在46個都道府縣、5個大市、44個市町村、15個新設市舉行第2次教育委員會委員選舉，至1952年秋全國所有的市町村都設立了教育委員會。[74]

  前述《教育基本法》《文部省設置法》《教育委員會法》構成了戰後新教育行政的制度框架，其特徵是民主、分權、獨立，從而改革了戰前「君主」「集權」與「干預」型的教育行政。但是，新教育行政體制也有一定的局限性。即《文部省設置法》中規定的「文部省在行使其權限時，不行使行政上及運營上的監督」（第5條27），《教育委員會法》中規定的「文部大臣對都道府縣委員會及地方委員會，都道府縣委員會對地方委員會不得進行行政上及運營上的指揮監督」（第55條），均附有前提條件「除法律（包括基於法律的命令）另行規定之外」[75]，這就為政府日後進行「監督」與「干涉」預留了法律空間。另外，1950年《第二次美國教育使節團報告書》中指出：「中央（教育行政）組織文部省應該是自由獨立的，不應該與其他任何機構合併。現在由其他省實施的教育職能，應該移交文部省。……教育委員會負責教育計劃，其財政必須獨立。現在的日本，縣議會及市町村議會擁有自由削減教育委員會的預算額的權限。」[76]可見，法律規定的「分權」並未完全付諸實踐。