（二）《大日本帝國憲法》與教育條款的欠缺

  1889年2月11日，明治政府頒布了《大日本帝國憲法》。該憲法的第二章中規定了13項國民的權利和義務，其中並沒有關於教育的條款，而當時日本政府要員在制定該憲法時所主要參照的普魯士憲法（1850年頒布）中，第20條至第26條規定了有關教育的權利與自由。那麼，日本政府在制定憲法時，是基於何種原因而沒有將教育條款寫入憲法呢？

  首先，未將教育條款寫入憲法，並不意味著當時的執政者忽略了教育問題。起草《大日本帝國憲法》的兩位主要人物是伊藤博文（時任參事院議長）與井上毅（時任法制局局長）。就在1881年日本政府宣布將召開國會後不久，井上毅向伊藤博文遞交的意見書中稱：「立國之本在於憲法，而能扶持憲法者則為人心也」，指出了憲法與人心的關係，強調支持憲法者非人心莫屬，政府若要創立憲法體制，應先制人心，而制人心者，非國民教育莫屬。這表明井上毅明確認識到教育之於立憲政治的重要性。此外，伊藤博文於1882年為制定憲法而赴德國考察期間，曾在巴黎與後來的首任文部大臣森有禮會面，二人「對國家前途大加議論，高唱大力振興教育之必要，屢述若在我國布立憲政治，其最大之要件，乃在於必須著力普及發展教育」。

  後來在確立「敕令主義」教育行政過程中發揮過重要作用的元老院議官海江田信義，1887年曾聽取德國憲法顧問須多因的講座，其中有關「順從之事及政府與教育之關係」中講道：「雖然國家之大體以法律和命令治之，但窺此大體之內部，即由無數個人組成，此個人各有自由之意志。故須講述使個人自由意志服從法律命令意志之方法，即講述使個人意志服從國家意志之方法。個人意志服從國家意志曰順從，順從分內外兩種：自發順從，指人民以其各自道德上之精神及政治上之知識，自發地理解並服從法律命令；外壓順從，指在警察兵力等外部勢力之壓制下服從法律命令。較之外壓順從，自發順從更勝一籌，而自發順從乃教育之所致。即政府之目標為儘可能發展教育以代替警察兵備，以強化人民之順從」。海江田信義對須多因的上述講解「特別銘刻在心」，並進一步確認其要點說：「人民中百人有九十九人趨於外壓而服從法律命令，發自內心服從者只有一人。今日之情形，應該說政府之目的在於倒轉此比例，使自發者為九十九人、外壓者為一人吧」。須多因回答稱：「誠然如此。且廣而言之，可以說國家中依外壓而順從之人數越少，則政府越高尚」。

  可見，在制定憲法之前，明治政府的要員們清醒地認識到教育在國家政治統治中的重要作用。這種認識與憲法中教育條款的欠缺並不矛盾，二者恰恰是一種因果關係：正因為認識到教育之重要性，所以才力圖牢牢掌握教育權，不願意將其作為國民之權利寫入憲法。

  其次，日本政府未將教育條款寫入憲法，是在德國憲法顧問的建議下、為確保政府之教育行政權的結果。明治政府在制定憲法時主要參照普魯士憲法，並邀請德國憲法顧問講解憲法問題。而德國憲法顧問主張不在憲法中寫入有關教育的義務與權利。1885年，德國憲法顧問卡爾·魯道夫就國民的學問與教育權問題講道：「學問與教育之自由被明確地寫入普魯士憲法，該條款……實際上是無益的……若如上所述，寫明教育自由的話，必將由此生百端之議論，從而大大削弱行政之權利」。

  此外，井上毅在起草憲法草案的過程中，曾經就有關問題向德國憲法顧問勞愛斯來路進行過多次諮詢。其中，1886年11月30日，井上向勞愛斯來路諮詢「國民的權利和自由」問題。翌年1月11日，勞愛斯來路就上述問題答覆稱：「根本權的效用實際上是極小的。……然予認為尚可效仿各國憲法之例。因為若一般的根本權皆沒有，則可能被認為憲法之缺點，或有失去信用之憂，予以為可在憲法中揭示一定的條章」，他所列出的條章中，「第十一條 日本國民在法律範圍內有服兵役和納稅的義務（其他如作證的義務、子女就學的義務、任官及奉公的義務等，在此無需特別寫明）」。另外，他又就教育自由的問題談道：「……給予其教育之權乃非正當之事。必須使國民之年少者不被誘入各種迷途。年少者篤信其所受之教，故政府須注意任命有正當資格者從事教育。普魯士允許學術的自由，但教育沒有自由。不僅教育應成為國家掌管之事，學術亦應依大學之管理接受實際限制」。

  勞愛斯來路既不主張在憲法中規定國民有使其子女就學的義務，也不贊成將教育之自由寫入憲法，其理由是「日本歷來為專制君主政體，今一變移植他國革命而生之完全異種制度，不得其當。況人民之政事教化尚未在全國普及，故不能將行政事件之制定完全委任於政府。又，今日之日本，值此百般新制初設之際，不僅必要之政事知識僅存於政府，且此時政府必須有不受牽制之自由活動。若受國會之約束，則行政必將完全受阻而礙其發展，……予希望將尚存在問題、須委以立法權（之事項）交付朱印，以調整重要之國家利益，實行適當之行政考案，為制約有害之黨派傾軋，也防止政府輕易轉向」。也就是說，為了縮減國會的立法權，勞愛斯來路主張將有關教育的規定交付朱印，意即由天皇發布命令加以規定。

  此外，伊藤博文編的《秘書類纂·憲法資料》（中卷）收錄了一份德國顧問庫魯麥茨基從維也納寄給日本政府的「有關創設日本憲法意見書的一般見解」，其中指出：「……即使歐洲最進步最強大的諸憲法國家，也不能壓制國會中過激分子的黨派之心，因此無不感到加強政府權力之必要」，「帝室及行政權力一旦已遭國會染指，要恢復之則極其困難。故當今以帝王之完全權能頒賜憲法（此即日本應採取之名義）之際，認為必要之有力工具，皆應歸帝室及政府保持，置於憲法不受黨派之心影響之處，緊急關頭，以防止有資產的溫順良民為騷擾滋事之輩所害」。該意見書逐一列舉出不應該交給國會審議的內容，其中第三條為「高等學校條例」，第九條「行政官衙的編制及小學、中學事務在行政權範圍內，尤其屬勸諭範圍。故……儘可能將此二事中的學校事務置於政黨上的動搖所不及之處」，主張教育作為「必要之有力工具」，與「宣戰媾合之權」及軍務一道，應被列為「帝室保持之事」。

  在德國憲法顧問的影響下，主持立憲的伊藤博文也主張加強天皇權力以抵制民權運動、維護政府統治權。伊藤於1882年赴歐考察憲法問題時致信岩倉具視（時任右大臣）稱：「博文抵歐以來……得以了解國家組織之大體，即向您匯報應固定皇室之基礎，充分確立大權不墜，此乃一大重點。誤信英、美、法自由過激論者之著述為金科玉律、幾乎要滅亡國家之趨勢，實乃我國之現狀。現獲得挽回之道理與手段，即貫徹報國之赤心乃表現其功效之重要工具，內心遂有死得其所之感。」1888年6月，樞密院與內閣聯合審議憲法草案時，伊藤博文（時任樞密院院長）就起草憲法的目的進行說明稱：「今制定憲法，須先求我國之基軸。無基軸而政治任由人民妄議時，則政失其綱紀，國家亦隨之滅亡。國家若要作為國家而生存並統治人民，應期以深慮而不失統治之效用。歐洲憲法政治之萌生已千餘年，不僅人民熟知此制度，且以宗教為基軸深入人心，人心皆歸一於此。然我國宗教之力尚微，無一可為國家之基軸者……在我國，應作為基軸者，獨在皇室。因此，此憲法草案中，專門著力於此點，尊重君權，儘量使其不受束縛」。

  可見，明治政府之所以未將教育條款寫入憲法，是為了避免國民通過議會參與教育問題，以便有利於其通過教育實行對國民的有效統治，而避免民眾干預教育問題的最有效手段，便是將教育權列為天皇的特權。