（三）修改《小學校令》與「敕令主義」教育行政的確立

  《大日本帝國憲法》頒布以後，接下來的問題是在憲法體制下，應該以法律方式、還是繼續以敕令方式來規定具體的教育問題。對此，日本政府內部以1890年修改《小學校令》為契機，經歷了一個爭論的過程。

  文部省主張採取法律形式的理由是：「一、若以法律形式制定，則日後之改廢須經帝國議會兩院決議，如此依據鄭重之順序，可免除朝令夕改之憂；二、相對於其他法律，學校令中有需要設變例的條款，故必須依據法律；三、對教員等權益的確保，也依據法律為妥；四、即使歐美的法治國家，也均依據《學校法》等形式，應以此為例參酌決定為妥。」文部省1890年3月24日向內閣提交《小學校令》草案時所附的理由稱：「此時若隨時宜，以法律制定小學校令，詳細規定小學校的教旨教科、兒童的就學、小學的建立維持及教員的任用等相關要件，明確市町村的負擔義務，則可達帝國臣民不可或缺的普通教育之目的，此乃頒布該法律之緣由。」也就是說，文部省希望根據該法律，明確市町村的負擔義務，將初等教育的費用更加明確地規定由地方財政負擔。基於這一原因，文部省於1890年3月24日將《小學校令》的草案作為法律方案向內閣提出。

  當時負責審議該法律草案的內閣法治局則反對採取法律形式：「將歷來的敕令改為法律而公布之，乃關係到整個國法及將來政策之大事，茲認為有必要從法律上政略上考究其是非得失」。進而，法制局從法理上和政略上闡述了不應採取法律形式的理由：

  第一，「在法理上，將本案作為法律之理由甚微」。針對文部省「小學校令規定臣民負有使其子弟就學的義務，故不得不依照法律」的主張，法制局指出：讓臣民負擔新義務未必要依照法律，因為「帝國憲法第二章特別列舉了必須用法律規定的臣民權利與義務（如上所述，不包括教育權利與義務——筆者注），這就暗示著，從法理上講，不是不可以用命令規定除此之外的其他義務；另外從表面來看，第九條規定（指明治憲法第九條——筆者注）天皇為了增進臣民的幸福有發布必要之命令的權利，而小學教育素來以提高臣民之心意、增進其幸福為目的，故為此事而以命令方式新規定義務，無論從內含還是表面都不為法理所禁止」。

  第二，「從政略上，本案也不可以用法律」。法制局指出：「若今日急於付之法律，則他日需修改時則必須經議會同意，議會不同意則無可奈何。蓋小學教育與國民性質關係之大自不待言，故普通教育之目的，在於提高每個人之心意，同時發揚國民之精神，以秉性之高尚謀國家之強盛，此乃由教育政策之巧拙而知……一國由單個人組成，故單個臣民心性或智能之豐富、德義之豐厚、革新精神之銳利、守舊主義之頑固，與一國治道大有關係。而本案第十條規定，制定教則大綱之權歸文部大臣，以求他日政策實施之自由」，但這「尚非應滿足之設計」，因教育事務一旦以法律形式委任給地方自治機構，「不依據法律則難以解釋，而遇議會中之新法律不支持時，文部大臣在教育主義中之全權將歸於畫餅」。更何況從整體而言，「今日帝國議會新開之時，雖國務大臣對天皇負責，但實際上一遇需經議會同意之事，則也必須對議會負責。而今日在無十分必要之情況下，擴大這一責任的範圍也不能謂之為得策」。

  在法制局與文部省存在意見分歧的情況下，1890年8月，內閣決議通過的《小學校法》被送交樞密院審議，而樞密院內則堅決主張採用敕令形式。上述曾經聽過德國憲法顧問講座的海江田信義（時任樞密顧問官）主張由皇室直接掌管教育：「若如今日政務張弛、當務大臣更迭而至變換極大，則不能薰陶國民、養成愛護國家之精神」，「而今教育之政不與其他百般施政混同，進而一改文部組織，定其為國家最上之施政，將其與其他行政部之官員分離，而歸皇室直接管轄。」

  在這一背景下，樞密院強烈反對採取法律形式而堅持採用敕令形式，並直言不諱地稱：「教育之事，一旦其方針發生錯誤，則不無動搖國家基礎之憂患。故有關規定必須以敕令定之，以開不容議會置喙之途」。結果，樞密院於同年10月1日的審議中，最終否定了法律形式，而將原《小學校令》草案中與府縣、郡、市、町村制有關的教育事項，於10月3日分別以法律《地方學事通則》和《市町村立小學教師退休金及遺族扶助費法》加以規定，10月6日則以敕令方式公布了《小學校令》。

  直到二戰結束，日本重要的教育問題均以天皇的敕令公布，形成了近代教育行政的「敕令主義」。「敕令主義」的教育行政導致了三方面的必然結果：

  第一，由政府行政部門獨攬教育大權。有關教育的敕令均由文部省起草，經內閣會議、樞密院審查批准，最後以天皇名義公布，而無需經過議會討論，這樣便造成了政府行政權力在教育決策上的獨斷。

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  第二，剝奪了民眾的教育決策參與權。近代化國家的一個重要特徵是政治上的議會民主制，民眾可以通過其選舉出的代表，通過議會的方式討論並參與決策國家的重大問題。然而，由於近代日本教育的重大問題均不經過議會討論，因此國民也就無權參與教育問題的討論與決策。

  第三，為天皇崇拜提供了法理依據，具有一定欺騙性。明治執政者確立「敕令主義」的解釋依據是《大日本帝國憲法》第九條規定的「天皇為了增進臣民的幸福有發布必要之命令的權利」，聲稱天皇發布敕令、發展教育是對國民的恩賜，這樣不但掩蓋其實行「敕令主義」教育行政的實質，而且將其作為誘導國民「自發」崇拜天皇的法理依據，具有一定的欺騙性。

  以上是「敕令主義」教育行政的實質之所在，也是戰前日本民眾非但未能阻止戰爭、反而自發地參與對外侵略戰爭的根源之所在，這也恰恰正是日本執政者們的真實意圖之所在。