（二）「學制」下的教育行政

  1871年9月設立了文部省，1872年9月《學制》中對「學區」、教師政策、教科書政策做出了具體規定。中央文部省的統轄、地方教育行政單位的執掌，在宏觀層面上掌控著國家的教育政策與教育發展；教師政策、教科書政策，則通過實施教育的人（教師）與物（教科書），在微觀層面上貫徹著國家的教育方針與教育內容；兩者共同構成了日本的教育行政體制，以便為國家教育目的的實現提供有力的保障。

  中央集權教育行政體制的確立。明治維新以前，幕府直轄學校由幕府管轄，藩校與鄉校由各藩統轄，寺子屋與私塾則基本上由民間人士開辦，教育行政是地方分權的、分散的。明治政府成立以後，最初規定1869年所設的「大學校」具有教育行政官廳的功能，1871年9月2日（舊曆7月18日），太政官布告宣布廢除大學、創設文部省。文部省內設文部卿、大輔、少輔、大丞、少丞等各級官員，另設大·中·少博士、大·中·少教授等教官。文部卿[104]「總判教育事務、掌管大中小學校」[105]，1872年1月，明治政府下令各府縣學校歸文部省直轄。1872年9月，《學制》中進一步明確規定：「全國學政由文部省統轄」（第1條）。文部省的創設及其職能的確立，標誌著獨立的中央教育行政機構的建立。

  文部省通過「學區制」掌控地方教育行政。《學制》第一部分「大中小學區之事」（第1—19章）規定將全國劃分為8個大學區[106]，每個大學區分為32個中學區，每個中學區分為210個小學區，中學區以下的劃分由地方官根據當地的土地面積、人口疏密，按郡區村市劃分。每個大學區內設一所督學局，任命數名督學及附屬官員。督學局的職能是監督大學區內的學校，處理大學區內大小事務；還負責檢查並討論修改教則等。大學區下設的每個中學區內設10—13名學區管理人，每人負責20—30個小學區。學區管理人的主要職責是督促區內學齡兒童入學、各小學區內學校的設立與維護、經費的使用等一切教育事務。學區管理人從當地有名望者中選出，由地方官任命，並將名單提交文部省督學局。

  這樣，便在全國形成了金字塔型的教育行政網，文部省位於金字塔的最頂端，下面是各大學區內的督學局，最下層是各中學區內的學區管理人。明治政府試圖通過集權型的行政組織機構，將教育政策滲透到全國各個角落，以利於推行其教育政策、實現其教育目標。

  近代教師政策的初步規定。《學制》第三部分「教員之事」（第40—47章）規定了各級教師任教資格的原則：小學教師不論男女，必須20歲以上，而且要持有師範學校畢業證書或中學證書者；中學教師必須25歲以上，且持有大學證書者；大學教師必須有學士稱號。該教師資格的要求頗高，在當時情況下一時難以達到，因此《學制》中特別說明以上要求只是先作規定，待數年之後再予執行。《學制》中還規定了在當時情況下應採取的教師政策：欲開設私學、私塾及家塾者，須向學區管理人提交屬籍、住處、職歷及學校的位置、教則等詳細情況，再經由地方官上交督學局批准；私學私塾教師違反規則或有不當行為時應遭譴責並停職；接受過師範教育的教師在法律上不允許兼職或轉任他職；小學教師應男女無差別地人盡其才；教師教授學生有超越他人之功時，不論公私學校或私塾，由督學局與地方官商討並報文部省予以嘉獎等。該階段，政府對教師政策已經做了具體規定，也考慮到了當時師資缺乏的實際情況，相對於後來尚且較為寬鬆。

  教科書政策的初步展開。《學制》中對各級學校的教科書未做詳細規定，僅規定「學校必要之器械書籍，須用心加以完備。諸學校所在之書（籍）器（材），應按照第三號制表（登記），每年二月向督學局提交。」（第108章）此外，文部省1872年10月公布的《中學教則略》《小學教則》中指定了教科書（其中多為介紹西方文化的啟蒙書籍和翻譯書籍），各小學及中學可以自由地從中選擇使用教科書。與此同時，文部省為了向學校提供各類教科書，也開始了教科書行政事務。例如，1871年10月下設編輯寮，著手翻譯歐美的書籍、編纂教科書；1872年11月設立教科書「編成掛」（編纂主管）（1873年5月合併於編書課）；1875年6月允許翻刻文部省藏版的書籍及教科書，文部省及東京師範學校編輯出版的教科書迅速普及推廣。該時期，明治政府採取了較為自由的教科書制度。