危機治理機制的程序標準化

  從構成業務特徵來看，日本災害危機治理機制可分為兩大部分——危機管理準備業務、模擬演習與訓練業務，被稱為「日本式危機管理體系的兩大支柱」。[6]前者主要指由危機管理部門設計和組織實施的相關業務，涵蓋了「危機預防—危機應對—災後重建」等全部危機應對過程。危機管理準備業務往往基於過去經驗或啟發，進而想定將要發生的危機，並為此做出必要準備業務。然而，這種設計是否具有實效性則是最關鍵的，而能夠對此作出檢驗的標準就是模擬演習與訓練業務——即另一支柱的業務模塊。災害危機治理機制一般可分為「危機預防」「危機應對」和「災後重建」等三大程序，但日本式危機治理特徵則添加了「應對計劃」「研究開發」「國民防災」等相關程序，最終形成「防災計劃→研究開發→危機預防→國民防災→危機應對→災後重建」的日本危機治理程序鏈，而且這些程序具有顯著標準化特徵。

  防災計劃程序。作為災害危機治理機制的首要程序，防災計劃由各級防災會議或相關指定行政及公共機構負責制定，大致形成三類防災計劃：《防災基本計劃》《防災業務計劃》和《區域防災計劃》。《防災基本計劃》由中央防災會議負責制定，是日本最高級別災害危機應對實施綱領。作為綜合防災長期計劃，它還對各種防災業務計劃、地方防災計劃的標準做出明確規範。而且，該計劃要根據歷年實際災害狀況以及災害對策執行的效果，結合最新防災科研成果，在重新研討之後進行必要的修改與完善。《防災業務計劃》由相關職能省廳或行政機構負責制定，主要為確保災害發生時，確保行政、電力、煤氣、通信、運輸等應急功能正常運轉。《區域防災計劃》則由各級地方政府來制定，目標是明確本地防災機構職責，制定災害預防、預警避難、防災演練、現場調查、災情搜集、災害救助、衛生防疫等具體對策，做好災害應對所須人力、設施設備、物資以及資金準備等。

  研究開發程序。日本的災害危機治理一直強調「科技防災」，因此，研究開發一直占據非常重要的地位。2006年日本《科學技術基本政策》提出的「第三期科學技術基本計劃」方針中明確提出，日本今後長期政策目標是「要建成以安全為豪、世界第一安全國家」，中期政策目標是「確保國土和社會安全、生活安全國家」。它列出了十項防災相關課題作為國家研究開發的重點，包括：地震觀測、監測、預測調查研究；地質調查研究；耐震化與強化災害對應、復舊、復興計劃來減輕災害技術；火山噴發預測技術；風水災害·土砂災害·雪災等觀測、預測以及災害減輕技術；衛星觀測和監視自然災害技術；救助出動與應急對策技術；創建超強災害應對社會研究；確保安全和減輕事故的設施技術等。另外，緊急地震速報技術的實用化研究，也一直是日本災害研究的重點，它是利用地震P波與S波之間的瞬間時差，採取相關措施減輕災害損失，如緊急關閉電水氣、列車急停、電梯控制等。

  危機預防程序。危機預防是危機應對機制中的重點所在，該程序主要包括：日常國土維護、災害風險觀測及預報警報、信息通信體制建設、綜合防災信息系統建設、防災安全據點建設、避難勸告判斷與傳達機制、災害時需要救援者對策以及防災訓練等內容。日常國土維護被列為日本財政預算常項，每年政府都要撥專款修繕河道、防沙治山以及港口海岸建設。2002年日本政府還推出《社會資本整備重點計劃》，引進社會資本來提升國土維護效率和效果。2003年還出台《森林整備保全事業計劃》，推進森林和治山事業。

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  信息通信體制和綜合防災信息系統是日本政府「硬體」建設重點，它不僅建立了中央防災無線網、消防防災無線網和各級政府防災行政無線網，形成了立體交叉式無間斷通訊體系。而且，日本還專門針對災害狀況而建立綜合防災信息系統，如DIS（地震防災信息系統）、RAS（衛星受災信息確認系統）、PF（防災信息共有平台）等，均是領先世界的技術體系。防災據點建設也是預防災害的重要措施，日本內閤府在東京灣臨海地區有明之丘（東京都江東區）、東扇島（神奈川縣川崎市）等地劃定防災據點。此外，學校和公園等公共設施也是防災避難中心，那裡都設有專門儲備防災倉庫，儲存了緊急避險用淡水、食品和燃料。

  國民防災程序。包括：制定國民防災基本計劃、防災日與防災周活動、防災教育培訓、防災志願者活動和企業防災。為最大限度減輕災害損失，日本積極提倡所謂「官民協調」防災，提出所謂「三助」方式——每個國民或企業的「自助」、區域內各主體間的「共助」、中央和地方政府的「共助」。日本政府制定詳細的國民防災基本計劃，內容包括：動員國民更廣泛地參與防災；開發富有魅力的防災知識宣傳；激勵企業和家庭積極投入防災；推進更廣泛的防災合作；激勵社會各界的廣泛參與。政府規定每年9月1日為「防災日」，8月30日至9月5日為「防災周」，期間，大力普及防災知識，在全國各地舉辦防災展覽會、各種講座以及防災訓練、防災宣傳班等形式多樣的活動。學校甚至把防災教育作為重點納入綜合學習教程。

  推動企業制定「事業持續計劃」（BCP）也成為日本政府國民防災重點。所謂BCP，就是企業遭遇災害也能不中斷重要業務，即便萬一業務中斷也能在目標期限內恢復的計劃，以此避免企業喪失客戶或市場份額，導致企業競爭力衰退等。2005年中央防災會議專門調查會編制了《事業持續指南》，推動企業制定BCP。同時，政府也鼓勵企業積極採取防災措施，2006年日本政策投資銀行制定《防災對策促進事業》，設立企業災害應對融資制度。

  危機應對程序。相對於複雜、縝密的危機預防程序而言，危機應對程序反而顯得簡潔、明快。其關鍵要素是實施救助、救急和醫療，而為使這三要素順利實施，國家及地方政府首先要能迅速準確地掌握災害信息，依照災害狀況建立相應災害對策本部，進而啟動災害危機應急系統。廣域支援體制也是重要的危機應對措施。在發生超出地方政府應對能力的大型災害之際，日本政府將實施警察廳（警察廣域緊急援助隊）、消防廳（緊急消防援助隊）、海上保安廳以及其他都道府縣的援助，更嚴重的要派遣自衛隊進行更高級別的廣域支援。這也包括災害派遣醫療隊、救護班，以及把重傷患者救助到災害之外的災害據點醫院等。

  災後復建與復興程序。災後復建與復興程序以迅速、高效為目標，以支持受災者重建生活為重點的原則。日本在重大災害後復興一般也成立相應的專門組織機構。如1995年阪神大地震之後就曾成立以首相為本部長的「阪神·淡路復興對策本部」，以此來最大限度地調動相關資源，以實現災後迅速重建。其具體內容主要包括：1.災害復建事業，主要是國家支持下重建土木、文教及相關公共設施；2.災害融資，重點面向農林漁業、中小企業主或低收入階層；3.災害補償與災害保險，重點補償農林水產業者；4.減免稅收，對受災者減免或延遲繳納所得稅及居民稅等；5.地方交付稅與地方債，對受災地區補償特別交付稅，許可其發行地方債等；6.指定重大災害，對於指定為「重大災害」的復建事業予以特別支持措施；7.支持有計劃的復興，對於迅速制定復興計劃予以相關援助；

  8.支持生活重建，向受災者發放災害慰問金或生活重建資金等。