危機治理機制的制度化建設

  循序漸進、不斷完善的法律制度體系。頻發的自然災害是日本政府考慮構建長效治理機制的重要原因。於是，立法先行、依法救災就成為日本政府應對各種災害的首要程序。而且，在經歷每次災害之後，日本政府必將對相關法律進行修改完善。自1947年頒布《災害救助法》以來，迄今為止，日本政府頒布實施的危機應對相關法律達51部，包括7部基本法、18部災害預防法、3部災害應急對策法、23部災後復興建設法。依法行政、依法防災，對日本危機治理髮揮了極大作用。藉助構建法律體系，逐步實現危機治理機制的制度化建設，這是日本危機治理模式的重要特徵。無論是面對突發自然災害，還是應對公共安全重大事件，日本政府必然會啟動制度化的危機治理機制，而且，每次災害之後，必然要總結經驗教訓，再進一步完善現行機制的制度合理性。

  1961年的《災害對策基本法》堪稱日本應對災害危機的基本大法。日本政府目標是通過建立一部災害應對的基本法，藉以消除防災體系中出現各主體的條塊分割等制度性缺陷，實現災害應對的系統化，綜合防災、計劃性防災等目標。《災害對策基本法》經歷了多次修改完善，最典型一次就是阪神大地震，而且，在一年之內竟然進行兩次全面修改。此次修改重點提升了危機應對效率問題。修改之前，在突發嚴重自然災害之際，首相必須先宣布國家進入緊急狀態，然後才能經內閣討論而設立「緊急災害對策本部」。修改之後，首相無須宣布緊急狀態就可設立「緊急災害對策本部」；甚至首相可以不經內閣討論而直接設立「非常災害對策本部」。新法還擴大了地方政府、自衛隊、警察署等相關機構的災害處理權力。

  多元化、交叉式組織體系。在組織制度體系方面，日本政府不僅設立了三大常設組織——內閤府防災機構、綜合防災會議、專業性防災機構，為有效應對不同程度的突發災害，它還設定了三級應急組織體系：即中央政府級機制、都道府縣級以及市町村級災害應對機制。

  內閤府設立於2001年，它承擔制定國家戰略、確立相關領域重大改革項目等重要使命，也是日本國家應對危機的最高中樞組織。內閤府受首相直接領導，內閣官房長官、特命全權大臣、官房副長官、副大臣以及大臣政務官成為核心成員。此外，五大諮詢會議均設在內閤府統轄之下——即經濟財政諮詢會議、綜合科學技術會議、國家戰略特區諮詢會議、中央防災會議和男女共同參畫會議。

  作為日本災害應對計劃的重要企劃機構，綜合防災會議分為三個等級：中央政府所屬的中央防災會議、都道府縣的防災會議、市町村的防災會議。中央防災會議規格最高，由首相任會長，成員包括相關內閣成員、指定公共機構負責人及知名專家等，負責制定和推進防災基本計劃、緊急應對措施計劃，接受中央政府相關機構的諮詢，審議各類防災事項等。中央防災會議下設多個專門委員會，負責就專門事項進行調查以及制定相關計劃等。各級地方防災會議同樣由地方最高首長出任會長，主要負責制定和推行各地的防災計劃，也承擔著收集相關信息、聯絡和協調各部門等任務。

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  專業防災機構主要由各級消防、警察組織以及外圍的自衛隊、相關醫療機構組成。日本消防人員分為專職和兼職兩種，專職消防人員主要指那些部署在全國各地的消防本部（共791個），配備著將近16萬名專業消防隊員；兼職消防人員是以地方公務員為主所組成的消防團，全國共有2234個消防團，人員配備規模87萬人。[4]此外，中央和地方消防也各有分工，如中央的消防廳負責提升消防技能以及配置最新消防器材等，目標是保障消防隊員安全有效地展開作業；與此相對應，設在市町村的消防本部則以各地具體消防事務為主要任務。除消防系統外，警察系統也是緊急災害救助的重要力量。在遭遇大型災難之際，自衛隊則成為重要後援。

  作為突發災害的指揮系統，各級政府或相關機構要組建相應級別的災害對策本部，以統籌全局、調動資源、組織救災。政府系統災害對策本部包括四級：市町村級、都道府縣級所組建的一般「災害對策本部」、中央政府所組建的「非常災害對策本部」和「緊急災害對策本部」。災害對策本部也可在災害當地設立現場對策本部，以代為執行對策本部的相關權利，全權處理現場救災。中央級的災害應對組織——非常災害對策本部和緊急災害對策本部，一般都是由首相親自掛帥、以中央防災會議作為核心組織機構，此外，其成員還包括24個指定中央省廳機構、63家指定公共機構（相關獨立行政法人、日本銀行、日本紅十字會、NHK、電力、煤氣公司、NTT等）。[5]作為地方級災害應急體制的一般災害對策本部，由地方最高行政首長出任本部長，其所屬防災會議作為核心組織機構，成員包括指定的地方行政或公共機構。

  相對固化、穩定的預算保障體系。長期以來，在日本政府各項預算支出中，災害對策相關預算基本與軍費規模相當。例如在1995—2004年間，日本用於防災相關的支出年平均額為4.5萬億日元，占一般財政預算總額的5%左右。而且，這種防災相關預算支出的項目也相對固化、穩定，如防災相關的科學技術研究支出額約占1%；災害預防相關支出額約占20%；國土修整與維護支出額最多，約占50%；再就是災後重建，其相關支出額在25%左右。穩定的災害預算成為日本危機應對機制發展完善的重要保障。