日本危機治理機制的形成

  南海地震拉開危機應對機制的序幕。1946年12月，和歌山縣南部爆發芮氏8級的南海地震，此次災害造成1443名民眾遇難、超過3萬間房屋倒塌的慘劇。以此為契機，日本政府於1947年、1949年相繼通過《災害救助法》和《水防法》，開始著手構建災害應對體系。1948年6月，在日本海一側，福井縣又發生芮氏7.1級地震，造成3769人遇難、4萬多間房屋被毀。此次地震還導致平原地帶房屋大量受損，損壞率超過60%。於是，日本政府開始關注建築抗震問題，1950年頒布《建築基準法》，首次對各類建築提出抗震安全標準，同時，也對各地區整體規劃提出設計要求。

  伊勢颱風使日本災害危機應對機制初具雛形。1959年9月，一場名為Vera的超強颱風襲擊了日本中部伊勢灣地區，其最大風力達每秒75米，和歌山、奈良、三重和岐阜等四縣受災最重。颱風共造成5000多人喪生、15萬間房屋被毀、受災人數超過150萬，中部最大城市名古屋市區面積1/3被水浸泡。此次災害之後，日本政府相繼頒布三部重要法律：1960年的《治山治水緊急措施法》、1961年的《災害對策基本法》、1962年的《重大災害特別財政援助法》。政府規定每年9月1日為全國防災日，它成為普及防災意識、表彰防災先進人士、舉辦防災訓練活動的重要節日。更重要的是，1962年日本政府設立中央防災會議，並將其定位為全國救災的最高領導機構，規定首相要親自擔任該會議議長，如今它已作為內閤府最重要的政策會議之一。[1]1963年，日本中央防災會議首次推出《防災基本計劃》，它從綜合性、長期性角度出發，對災害預防、應對及復興等作了具體規定。

  重大災害成為災害危機應對機制逐步完善的節點。在應對雪災、地震、火山噴發、暴雨以及核泄漏等各類災害過程中，日本的災害危機應對機制也不斷得到完善和補充。例如，以1961年日本海沿岸普降暴雪為契機，日本政府於1962年頒布了《暴雪地區對策特別措施法》；以1964年新潟縣的芮氏7.5級地震為由，1966年日本政府頒布實施《地震保險法》，首次推出地震險種，以確保受災者生活穩定、減少災害損失，日本政府還對地震保險承擔了再保險義務。

  阪神大地震是日本危機應對機制的重要里程碑。1995年阪神大地震是日本遭遇的首次城市直下型地震，此次芮氏7.3級地震以神戶市為中心共造成6437人遇難、69萬棟建築物受損，經濟損失超過10萬億日元。此次災難對日本既有災害危機應對機制提出嚴峻挑戰。由於通信網絡被毀，日本政府一度不能掌握地震實時狀況。直至震後6小時，日本國土廳才成立「對策本部」，由首相牽頭的國家級「對策本部」更是在三天後才得以建立。救災行動遲緩，遭到各界強烈批評。吸取此次教訓，日本政府徹底修改了《防災基本計劃》：一是明確了中央及地方政府、相關機構甚至居民等相關主體責任；二是防災計劃內容得到大幅充實——建立廣域支援體制、設置現地對策本部、興建避難場所、接受海外援助、改善志願者參與條件等措施；三是釐清了危機應對三階段——即預防、應急和災後重建的具體對策。與此相應，還制定修改了7部相關法律：1995年出台《地震防災對策特別措施法》和《關於促進建築物抗震改裝法》，修改《災害對策基本法》和《大地震對策特別措施法》；1996年頒布《特定非常災害受害者權益保護特別措施法》；1997年出台《關於促進密集市區的防災街區整備法》；1998年推出《受災者生活重建支持法》。日本災害危機應對機製得到大幅完善。

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  創設內閤府提升危機應對效率。在不斷完善危機治理機制的同時，日本政府也開始注重提升危機應對效率。2001年，為有效協調各省廳之間的跨部門合作、強化執行力，日本政府設立了內閤府機構。其由首相直接領導，主要成員包括內閣官房長官、特命擔當大臣及副大臣、大臣事務官等。內閤府成為日本危機應對機制的中樞機構，成為打破各省廳條條分割、貫徹中央政府決策的核心組織。

  日本大地震全面考驗其危機應對機制。2011年3月11日，日本東北地區爆發的芮氏9級大地震帶來一場複合型災難——集地震、海嘯和核泄漏於一身。它總計造成1.8萬人遇難或失蹤、近40萬房屋被毀，經濟損失達16萬億日元。雖然在核事故處理方面日本政府反應乏力，但總體上此次危機應對迅速、救助及時、處理高效。一是預警機制發揮效力，氣象廳在大地震爆發後2分鐘內連續播報15次警報通知；二是組織機制反應迅速，震後4分鐘，日本內閣就召開緊急會議成立災害對策中心，防衛省設立「災害對策本部」，28分鐘後，史無前例地成立了由首相任本部長的「緊急災害對策本部」；[2]三是救災行動及時實施，震後僅11分鐘，海上自衛隊便出動UH-60J直升機開始救援；四是迅速啟動救助機制，3月12日夜，內閣會議通過啟動《重大災害特別財政援助法》《特定非常災害特別措施法》，認定青森、岩手、宮城、福島、茨城、栃木、千葉、東京等八個災區適用《災害救助法》；3月22日認定除東京外七個地區適用《受災者生活重建支援法》；五是救災活動快捷高效，截至5月17日，地震救援隊總計營救出26708人；[3]六是危機治理機製得到進一步完善，日本政府頒布修改4部法律——2011年頒布《關於海嘯對策推進法》《關於創建海嘯防災區域法》；2012年修改《災害對策基本法》，頒布《原子力規制委員會設置法》等。