危機治理機制的信息化建設
2024-10-13 11:23:17
作者： 吳廷璆
信息化建設一直是日本政府危機治理機制建設的重點所在。迄今為止，日本已建立起覆蓋全國的防災通信「四網」體系——即作為「主動脈」的中央防災無線網絡、作為專業防災的消防無線網絡、作為「毛細血管」的地方政府防災通信系統，以及作為重大災害補充的通信運營商提供的非常通信系統。除此之外，日本還建立了應對各種專門災害的通信網，包括水防通信網、緊急聯絡通信網、警用通信網、防衛用通信網、海上保安用通信網以及氣象用通信網等。
作為全國防災通信網「中樞」系統，「中央防災無線網」的建設目的是在發生大規模災害時，避免出現因災或集中使用導致的通信中斷現象，以確保災害應急體制各主體之間、災害發生地與災害對策本部之間、災害對策本部與各都道府縣之間，以及災害緊急聯絡網的信息暢通。該無線網包括固定通信線路（包含影像傳輸線路）、衛星通信線路、移動通信線路等三種方式構成。
「消防防災無線網」屬於連接消防署與各都道府縣之間的無線網，該網由地面系統和衛星系統等兩大通信系統所構成。地面通信系統除可以用電話或傳真方式向全國都道府縣通報災情信息之外，也用來收集或傳達災害相關信息。衛星通信系統（區域衛星通信網）則是連接消防署與全國4200個地方公共團體之間的信息網絡。
「防災行政無線網」分都道府縣和市町村兩級，是連接都道府縣以及市町村與指定行政機關或相關防災機構的通信網絡，專門收集或傳遞相關災害信息。市町村級防災行政無線網一般延伸到街區級，通過該系統，政府可把相關信息及時地傳遞給家庭、學校、醫院等機構，成為災害發生時重要通信渠道。市町村防災行政無線系統包括無線播報和移動通信兩個系統，其普及率在2010年分別達76.1%和82.3%。[7]
「防災相互通信網」主要是為應對地震、颶風等大規模災害發生時解決現場通信問題。日本政府專門建成了「防災相互通信網」，可把現場信息迅速傳遞給警察署、海上保安廳、國土交通廳、消防廳等各防災機關，彼此交換各種現場救災信息，高效並有針對性地進行災害救援與指揮。
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無線通信技術。為了適應複雜的自然地形地貌，加之無線通信技術已非常普及，日本防災通信網絡基本依託於無線通信技術。包括中央防災無線網、消防防災無線網、都道府縣防災行政無線網以及市町村防災行政無線網等，均廣泛使用了無線通信技術。
移動通信技術。日本是世界移動通信應用大國，其手機普及率非常之高。日本SGI等公司還專門開發出一種自然災害人身安全確認系統，該功能主要由可以無線上網並帶有全球定位功能的手機來實現。中央和地方救災總部可以通過網絡向手機使用人發送確認安全的電子郵件，手機主人則以手機郵件方式回復。於是，救災總部的信息終端就會顯示每個受訪者的具體位置和基本狀況，這對做好災害緊急救助工作十分有助。
無線射頻識別技術。該技術在日本的應用較為廣泛，防災救災方面應用趨於成熟。譬如，在發生災害時，在避難路面貼上無線射頻識別標籤，避難者就可以通過便攜裝置清楚辨別哪裡是安全避難場所。若有人被埋在廢墟堆下，即便是不能動彈或呼救的話，內置無線射頻識別標籤的手機，也能告訴搜救人員被埋者的具體位置。此外，無線射頻識別標籤還可用於人與物、人與場所的對話。例如在救援物資上貼上該標籤，就能準確把握救援物資數量，然後根據避難所人數來發放該物資，儘可能做到合理分配。甚至在無法辨認傷員或死者身份時，也可通過其攜帶的無線射頻識別標籤來獲得相關信息，以準確地判別身份。這在應對重大災害時往往能發揮重要作用。
臨時無線基站技術。在發生強烈地震或海嘯等嚴重自然災害之際，無線基站很容易遭到破壞，這往往會導致移動通信系統陷於癱瘓。為了確保緊急狀態下的移動通信功能，日本相關企業開發出可由摩托車運載、充當臨時無線基站的無線通信裝置，這解決了移動通信的信號傳輸問題。這種「臨時基站」可以接收受害者手機信號，確認其安全狀況，並把相關信息傳遞給急救人員。該裝置充電後可連續工作4小時，而且摩托車也可為其充電，電波傳輸範圍直徑達1公里，基本能滿足現場通信的需要。
網絡通信技術。日本氣象廳已開始利用網絡技術實施「緊急地震迅速預報」，這能大大減輕受災程度。具體而言，它是把家庭或辦公室的家電產品、房門等與網際網路連接起來，由電腦自動控制，當地震測量裝置捕捉到震源縱波之後，便可在3—5秒後發布緊急預報，該系統接到預報之後，則能立刻切斷相關電源。這是充分利用地震的橫波與縱波之間的瞬間時差原理，從而在短暫時間內採取緊急措施，減輕地震損失。目前，該系統已開始在日本全國推廣應用。此外，網絡技術也可用於建築物減震。
綜上，日本所建立的公共危機治理模式是以災害應對為主要目標的，這種基於實踐型的危機治理模式仍處於不斷完善過程。在2011年日本大地震之後，美國的ICS（Incident Command System）危機治理模式對日本的影響力逐漸增強，特別是在福島核事故處理問題上飽受批評的日本政府，開始越加重視提升危機處理效率，出現向一元化危機治理方式轉型的新趨勢。
（本章內容主要選自兩篇論文，分別刊載在《「能源鏈」系統創新與日本能源戰略轉型》，《日本經濟藍皮書》，社科文獻出版社2015年；《人民論壇》2014年2期《日本公共危機治理模式及其演進》）
注釋
[1]日本內閤府設有五大重要政策會議，即經濟財政諮詢會議、綜合科學技術會議、國家戰略特區諮詢會議、中央防災會議和男女共同參畫會議等。內閤府 :[2018-10-8]。
[2]張玉來等：《黑色3·11——日本大地震與危機應對》，中國財政經濟出版社，2011年5月，第46頁。
[3]內閣府緊急災害対策本部：《平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）について》，2011年5月17日。
[4]総務省消防庁.『消防防災行政の現狀と展望』2013年，第11頁。
[5]中央省廳指定機構包括：內閤府、國家公安委員會、警察廳、金融廳、消費者廳、總務省、消防廳、法務省、外務省、財務省、文部科學省、文化廳、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、資源能源廳、中小企業廳、國土交通省、國土地理院、氣象廳、海上保安廳、環境省、原子力規制委員會和防衛省等。內閤府主頁：防災対策·制度
[6]佐藤洋.『日本における危機管理システムの動向とクライシスアセスメント手法』，『安全工學』2004Vol.43 No.5，第291頁。
[7]総務省消防庁防災情報室.『消防庁における消防防災通信ネットワークについて』2011年9月29日，台頁。