3.超額國債積累的政策根源

  戰後日本高速增長結束以後，為了順利實現產業升級換代和經濟社會轉型，恢復經濟周期的景氣循環，日本政府長期推行凱恩斯主義經濟政策，依靠公共投資擴大有效需求。70年代以後，日本逐漸確立了以財政投融資為主體的龐大公共投資體系。80年代以後，基於日本經濟奇蹟基礎上的政府主導型發展模式，形成了對公共投資的過分路徑依賴。

  1985年，作為日美貿易摩擦的對策，日本政府接受「前川報告」的建議，提出十年（1989—2000）增加430萬億日元的「公共投資基本計劃」，由此導致80年代後期的經濟過熱，並最終演變為高度經濟泡沫。泡沫經濟崩潰之初，日本政府並沒有清醒認識泡沫經濟的實質，僅僅將當時的股價下跌和地價下降理解為經濟周期波動中的低谷，希望通過加大公共投資拉升經濟景氣。1994年，日本政府重新修改公共投資基本計劃，1995—2004年，繼續追加公共投資630萬億日元。然而，這種被稱為「挖坑填坑之舉」的公共投資，對於已經進入成熟發展階段的日本社會來說，不僅不能繼續產生明顯的乘數效應，而且還直接加劇了財政赤字負擔，導致日本國債過分超發，並埋下了嚴重財政風險隱患。（參見圖4-9）

  圖4-9 日本財政投融實際執行額度及變化率（億日元，%）

  資料來源：日本財務省數據。

  70年代以後，日本政府的大規模公共投資主要是依靠財政赤字實現的。《日本財政法》第四條雖然規定：「國家財政支出必須以公債或借入資金以外的收入為財源。」然而，作為法定例外，「對於公共事業費、出資資金及貸款的財源，在國會議決的金額範圍內，可以發行公債或借入」。基於此，1965年，日本第一次發行赤字國債，以彌補財政赤字。其後10年間，日本政府一直堅持財政平衡政策。但是，自1966年第一次發行建設國債開始，建設國債發行一直沒有中斷，並延續至今。1975年，為彌補財政收入的不足，日本政府再次發行赤字國債。其後的40年間，除1991—1993年泡沫經濟沒有完全崩潰之前由於稅收大幅增加，沒有發行赤字國債外，日本政府每年都照例發行赤字國債，而且發行額不斷攀升。由於長期債務累計，2000年以後，借新債，還舊債，成為日本財政的每年必修課。1993年，建設國債發行達16.2萬億日元，此後建設國債沒有繼續增加，基本維持在10萬億日元以上水準。與此同時，伴隨著景氣停滯、稅收減少和進入老齡化後財政支出的增大，日本政府不斷增加赤字國債規模。截至2016年度3月底，日本政府所欠各類公共債務合計超過1262.6萬億日元，為日本當年GDP的249.3%。從國債具體構成看，主要包括建設國債、赤字國債、轉借債、財政投融資債和國債費等。近年來，雖然建設國債增長不多，但赤字國債、轉借債和國債費則由於歷史欠帳過多等原因，一直處於大幅度增長過程中。（參見圖4-10）

  

  圖4-10 日本政府公債及其與GDP的比例（10億日元，%）

  資料來源：日本財務省、日本銀行數據。

  苦於巨額國債帶來的財政風險壓力，自橋本內閣時代起，日本政府開始大力壓縮財政投融資規模。1998年，日本政府實際新增財政投融資達到歷史最高，為52.5萬億日元，此後逐漸下降。自小泉內閣以後，日本公共投資規模明顯變小。其間除了受到2008年全球金融危機和2011年「3·11」大地震影響，當年財政投融資規模有所增加外，日本政府的公共投資規模已經大幅縮小。90年代以後，日本財政投融資總量長期保持在300萬億日元以上。2000年達到峰值，為417.8萬億日元，此後開始逐年下跌。2014年，新增財政投融資額為16.2萬億日元，財政投融資總額已經減少至170.5萬億日元，僅為最高時期的三分之一。（參見圖4-11）

  圖4-11 財政投融資增長額及其總量變化情況（萬億日元）

  資料來源：日本財務省、日本銀行數據。

  對於一個國家或地區來說，由於經濟發展階段不同，其公共投資的乘數效應會有所變化。在經濟發展的起飛階段，公共投資不僅能夠直接滿足人們的生活需要，而且還可以創造社會需求，以促進社會供需平衡，並激發明顯的社會乘數效應。但是，當經濟發展進入成熟階段後，由於刺激經濟景氣而人為創造的公共建設事業，其直接經濟價值和社會乘數效應將會明顯減弱。如果再考慮由於受到利益集團制約和政治性投資等因素影響，依靠財政赤字支撐的公共投資不僅可能效益低下，而且還會造成巨大的社會資源浪費。

  從經濟循環角度看，經濟成熟期的過度公共投資雖然可能乘數效應較低，但其影響一般僅限於公共投資的直接效益和社會福利總量，並不會對整體經濟循環構成過大衝擊。從宏觀經濟運行角度看，如果政府所借國債全部用於公共事業投資，則總供給和總需求繼續保持平衡狀態。也就是說，即使該公共投資的乘數效應不高，但也不會導致嚴重的供需失衡，更不至於引起嚴重通貨緊縮。然而，當日本政府大舉國債而不是用於公共投資，而是用於償還過去債務；或者當政府一方面大舉國債，另一方面又大力壓縮公共投資時，特別是當民間投資已然嚴重不足，而政府卻也開始極力壓縮公共投資時，社會總需求和總供給之間的動態平衡必然難以為繼，由此可能最終落入通貨緊縮陷阱。