2.郵政金融的治理問題

  日本郵政改革之前，郵政儲蓄資金幾乎原封不動地由大藏省「資金運用部」投資於政府直轄的「特殊法人」，進行公共項目建設。如投資於道路公團，修建收費高速公路；投資於石油公團，積極開展海外石油開發等。財政投融資被稱為日本政府的「第二預算」，其資金利用不需要國會審批，直接由政府制定和執行相關財投計劃，確定政府的投資方向和重點。日本政府在不擴張財政條件下，通過郵儲儲蓄等財政投融資計劃，一定程度上彌補了財政資金的匱乏，極大支持了日本基礎設施建設發展。郵政事業資金成為政府維護社會穩定的重要財源。長期以來，日本郵政是政府國債的最大買主。2001年，實施財政投融資改革，將郵政系統資金從財政投融資中分離出來，郵政系統資金與民營金融機關一樣，由郵政公社直接決定購買國債和財政投融資債券。但是，從實際操作看來，其資金利用方式並沒有發生根本性變化。

  郵政儲蓄和簡易保險資金是財政投融資最主要的資金來源。它一般通過資金運用部途徑被投入日本道路公團、住宅建設公團等特殊法人。因此，各公團、事業團等的經營效益將直接決定著未來財政投融資的回報。但是，絕大多數特殊法人都存在嚴重的赤字經營問題，因而依靠自身力量根本無法償還投入資金。然而，各特殊法人的國有性質和資金借入的政府擔保性，使它們無須考慮資金的利用效益，而只是一味地追求擴大投入規模。至於最終的資本金和利息償還問題，只能由對此進行擔保的政府財政解決，即由國民稅金予以填補。如道路公團利用財政投融資建設的眾多赤字路線，其資金利用虧空和巨額赤字只能由政府承擔。本州四國聯絡橋建成後，實際通車量僅為預測量的三分之一，投資根本無法收回。本州四國聯絡橋公團不但無力償還財政投融資的借款和支付利息，為了維持其日常運營，政府還必須投入一定的財政支持。

  泡沫經濟崩潰以後，民間金融利率不斷下調。但是，郵政儲蓄的定額儲蓄率卻一直未進行調整，結果導致許多民間資本流入郵政儲蓄，從而加劇了金融秩序的紊亂。2001年，在特殊法人改革過程中，廢除大藏省（財務省）的資金運用部，解除了由資金運用部管理郵政儲蓄資金和年金的義務。郵政事業廳由此可以自主負責郵政儲蓄和簡易保險等資金的投向。各財政投融資機關設立財政投融資特別會計，通過發行財政投融資國債來募集資金。但是，從事實上的執行來看，郵政儲蓄資金依然用來購買國債。2004年度末，日本中央政府和地方債務升至719萬億日元，其中大部分是依靠發行國債（包括財政投資債）和地方債來進行融資的，而郵政儲蓄和簡易保險則是上述債務的最大買家。郵政儲蓄和簡易保險所持有的中央和地方的債權餘額為316萬億日元，占全部中央和地方長期債務總額的44%。2004年度由總務省發行的財政投融資國債主要由郵政儲蓄購買，其國債領受率為75%。郵政儲蓄資金和簡易保險資金等基本上還是按照原來的資金使用途徑進行投資。由郵政儲蓄和簡易保險籌集的巨額資金通過公共金融形式進行再分配，一方面造成了公共金融的過度臃腫，另一方面也造成了資金流向的畸形發展。因此，只有徹底廢除特殊法人或實現郵政的完全民營化，才能從根本上改革財政投融資制度，並徹底消除公共投資的慣性循環。

  相對於民間金融機構來說，郵政儲蓄享有各種特殊優惠。首先，由於政府提供擔保，因而郵政儲蓄信用度較高，而且不需要像其他金融機構那樣，必須向國家金融機構交納一定比例的保險準備金。在納稅方面，雖然繳納消費稅和汽車稅，但是不繳納法人稅、居民稅、事業稅、登記許可稅、印花稅等稅種。郵政公社成立之後，雖然開始向地方的市町村等交納一定額度的固定資產稅，但僅相當於其他金融機構的一半左右。據日本銀行協會統計，僅2003年，郵政儲蓄少交納各種稅金達1.1萬億日元，10年間累計少支付6.2萬億日元。

  郵政金融作為規模龐大的國營金融，日益成為阻礙日本金融業發展的制約因素。2004年，日本郵政儲蓄存款總額為227.3萬億日元，而同期日本四大都市銀行集團（UFJ、東京三菱、三井住友、瑞穗）的存款總計為225.9萬億日元。2004年，郵政儲蓄業務部門總資產高達264.9萬億日元，經營利潤達1.2萬億日元，其利潤規模超過豐田公司。郵政公司作為日本規模最大的國營企業，對民間金融業形成了嚴重擠壓，扭曲了日本金融市場，並嚴重製約了日本金融系統改革的深化。實施郵政儲蓄的民營化改革成為深化日本金融體制的必經之路。

  依據保險法規定，生命保險公司必須參加生命保險契約者保護機構，災害保險公司必須參加損害保險契約者保護機構，並繳納相關保險費。由於郵政簡易保險由政府經營，因而免予繳納保險費。為此，生命保險協會和日本損害保險協會一直強烈批評。簡易保險業務由於受政府補貼和保證，形成全面擠壓民間保險市場的局面。2004年度，日本郵政公社簡易保險總資產為121.3萬億日元，超過民間四大保險公司日本生命、第一生命、住友生命、明治安田生命的合計總資產，經常利潤為6333.1億日元。在個人生命保險中，簡易保險約占40%，保險件數約相當於民間保險機構的70%。日本全國的個人金融資產總額約為1400萬億日元，其中約四分之一流入了郵政儲蓄和保險系統。

  由於郵政保險業務的大量存在，歐美等外資金融資本根本無法進入日本的簡易保險領域，這不僅使日本的金融市場開放和自由化大打折扣，也招致了美國等金融資本的強烈批評。從1996年起，美國商務部每年都通過書面形式敦促日本實行郵政民營化。長期以來，郵政儲蓄和簡易保險的巨額資金主要用來購買日本政府發行的國債，從而影響了日本資本市場的全面開放。通過郵政實現民營化，可以使該巨額資金轉投國際金融市場，從而給美國國債市場、美國股市等帶來巨大利益。2005年8月8日，英國《金融時報》刊登金融評論指出：「再等待一段時間，國際金融資本便得到日本郵儲的350萬億日元。」在此背景下，以布希政府為首的歐美國家一直大力支持和鼓勵小泉內閣實施郵政民營化。對於美國保險業界來說，超過120萬億日元的簡易保險資金是一個具有非常魅力的市場。美國政府按照美國保險業界的運營模式，要求日本政府從郵便事業中完全剝離簡易保險，實行完全民營化，公開出售全部股票。圍繞郵政民營化方式，日本政府郵政民營化儲備處和美國政府相關人員進行了18次協商，其中5次與美國保險業界人士進行了協商。