3.國有鐵道民營化改革

  對於日本政府來說，推動民營化改革的基本出發點在於通過民營化改革，提高企業效益，減少政府補貼，增加財政收入。從20世紀70年代中期開始，日本經濟逐漸進入低速增長階段。1964—1973年，日本國內生產總值年平均增長為9.35%。1974—1983年，年平均增長變為3.48%。在經濟增長逐步放緩的過程中，為適應石油危機以後經濟發展的客觀要求，日本政府加大了對產業結構調整的力度，推動以重化學工業為主的產業模式向知識集約型產業模式轉變。為此，日本政府制定政策，大力扶持低耗節能型新興工業產業，並著力整治環境污染和社會公害問題，提高社會公共福利，振興公益事業。而上述政策的推行，必然要求日本政府進一步加大財政開支，結果造成日益嚴重的財政赤字。1965年，日本國家公債積累額為0.2萬億日元，占國內生產總值的0.6%。到1975年，已達15萬億日元，占國內生產總值的9.8%。至1985年，政府公債額更高達134.4萬億日元，占國內生產總值的41.5%[2]。沉重的債務負擔使日本政府面臨嚴重的財政危機，因此，重新調整政府的經濟管理體制，改革現行財政支出結構等問題被提到重要議事日程。為此，1981年，作為行政和財政改革的諮詢機構，日本政府組建了「第二屆」臨時行政調查會。

  依據《日本國有鐵道法》，國鐵實行獨立核算。但是，國鐵為日本政府全額出資的公共企業，政府在認為必要時，可以在國家預算範圍內向國鐵追加投資。為維持國鐵正常運轉，國家每年要拿出巨額補助予以扶持。對於國鐵自身來說，企業所肩負的公共職能是其向國家屢屢伸手的重要依據。而預算、決算的國會議決制則變成了國鐵向國家要錢的有效途徑。通過大規模的政府資金投入，一方面確保了國鐵的正常運營和鐵道事業的順利發展，同時也保證了國家中長期經濟發展計劃的落實。但是，與此同時，由於政府資金源源不斷的大量注入，客觀上增加了國鐵對政府投資的過分依賴，減弱了作為企業的盈利動機。

  解決財政赤字問題，首先必須壓縮財政開支。構成日本政府財政支出的一項重要內容就是對三公社、四現業及其他特殊法人的財政補助。僅1985年，政府用於國鐵一家的補助金就達6001億日元，占當年政府公債發行額的5.1%。從1970—1985年，政府共給予國鐵的補助金約為7萬億日元，而這15年中政府的公債積累額增加132萬億日元，其中國鐵補助金占5.3%。不僅如此，由於國鐵虧損額逐年劇增，到1987年民營化前，累計債務額已高達37.5萬億日元。國鐵自身根本無力解決這些積累債務，如果聽任其繼續經營下去，債務只會繼續高速增長。作為國有企業存在的國鐵，無論其債務多少，最終收拾殘局者只能是政府和國民。因此，日本政府必須採取堅決措施，徹底改革國鐵的經營體制。對於日本政府來說，對國鐵進行民營化改革，通過放鬆政府規制，擴大業務經營範圍，促使其提高經營效益，不僅可以儘量減少國鐵的財政赤字，而且還可能增加國家稅收收入。此外，通過民營化改革，將國鐵推向市場，通過出賣國鐵土地和股票等還可以獲得相應的財政收入，進而增加政府的財政收入，抑制財政赤字的繼續增長。正是在這個意義上，日本政府在80年代採取了堅決措施，對國鐵實行了分割民營化。

  國鐵自身的嚴重虧損，政府措施的無能為力，再加上內部管理階層責任意識淡漠，人浮於事，導致國鐵體制最終難以為繼。國鐵與民鐵經營不僅形成強烈反差，而且鑑於國鐵具有的國有性和公共性特點，日本國民對其賦予了更高的服務期望，由此反而加劇了社會各界對國鐵的不滿情緒。社會輿論針對國鐵經營中的不良現象大加渲染，整個日本社會形成了強烈地要求變革國鐵體制的巨大輿論力量。政府作為公有企業國鐵的事實所有者，不僅不能從國鐵經營中獲得稅收收入，反而每年要為此支付巨額的財政補貼。如果聽任國鐵問題繼續，則意味著政府的財政包袱只會越來越大。在內外交困的背景下，日本政府不得不下決心從根本上改變國有鐵道的經營體制。

  經過各界熱烈討論和激烈鬥爭，日本政府最後基本上採納了臨調的國鐵分割民營化方案。第二次臨時行政調查會解散後，為具體推動國有鐵道民營化進程，1983年由政府組織成立了國有鐵道再建監理委員會，專門負責國鐵再建工作。國鐵再建監理委員會作為行政委員會，雖然具有執行各項國鐵再建政策的權力，但該權能受到了來自運輸省等行政機關的抵制。1983年6月10日，監理委員會正式宣布成立，監理委員會由5人組成，其中住友電工會長龜井正夫擔任委員長，此外還有東京女子大學校長隅谷三喜男、日本開發銀行總裁吉瀨維哉、慶應大學教授加藤寬及原運輸省次官住田正二。根據監理委員會設置法第一條規定，監理委員會必須貫徹「臨調報告」的國鐵再建方針。因此，委員會一開始就將「分割民營化」作為基本政策目標。

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  當時，無論是國鐵內部、在野黨還是自民黨內部，反對分割民營化的力量仍然十分強大。為順利推進分割民營化方案，監理委員會首先開始製造有利於民營化的輿論環境。1984年6月21日，國鐵仁杉岩總裁在記者俱樂部發表講話，表明基本贊成分割民營化。但是，迫於國鐵內部工會等的壓力，仁杉岩總裁後來又開始反對分割民營化，並導致最後被迫辭職。監理委員會在兩年多時間裡，在充分聽取國鐵、政府機關、交通問題專家、私有鐵道管理者、地方團體和工會等意見的基礎上，經過130多次的集中審議，最終形成了長達150頁的國鐵再建報告。1985年7月26日，監理委員會向中曾根首相提交報告《國鐵改革意見——為了開拓鐵道的未來》。

  報告認為：「國鐵已經處於破產狀態，改革絕對不允許再有一刻猶豫。」對於導致國鐵經營破產的原因，與第二次臨調認識相同，主要在於「公社體制下龐大組織的全國一元化運營所致」。因此，已經不能在現行體制基礎上重建國鐵，必須將國鐵進行分割民營化。報告還對分割民營化的人員分流問題（新公司成立後，約93000名職工難以安排）和長期債務問題（國鐵長期債務25.4萬億日元，加上其他建設相關費用共計37.3萬億日元）提出了具體解決方案。

  針對國鐵分割民營化問題，各個政治派別之間展開了激烈鬥爭。自民黨、新自由俱樂部、民社黨、公明黨等，雖然贊成和支持國鐵分割民營化，但是，對於具體分割方案卻意見不一，特別是對是否對本州鐵道進行分割問題爭議較大。此外，公明黨提出了五分割方案，而自民黨政調會副會長三塚博則提出了四島分割方案。在政府推動國鐵民營化的過程中，由于田中角榮的突然病倒，使自民黨內反對國鐵民營化和試圖維護國鐵現狀的政治勢力失去了政治屏障。1985年6月24日，迫於壓力，國鐵總裁仁杉提出辭呈。於是，中曾根首相啟用新總裁，並更換了6名維持派高級幹部，為國鐵改革鋪平了道路。

  1985年7月30日，內閣會議決定，最大限度尊重「國鐵改革意見」，為此，首先成立「國鐵改革關聯閣僚會議」，以協調各項改革事宜。7月31日，運輸省成立國鐵改革推進本部，全面調整國鐵改革推進體制，在與國鐵密切協調的基礎上具體落實國鐵改革相關政策。國鐵當局也進一步擴充「再建實施推進本部」功能，調整內部協調體制。8月7日，為順利實施國鐵職員的再就業政策，成立僱傭對策本部，日本內閣總理大臣擔任本部長，責令政府各機關全力支持並切實保證國鐵職員的再就業。

  在國鐵再建監理委員會提出國鐵改革意見之後，政府內部和國鐵之間進行了廣泛的協商和探討。為順利推進國鐵改革，首先開始著手處理改革相關事項及法案準備工作。1985年10月11日，日本內閣確立《國鐵改革基本方針》，即通過確立效率性經營體制，實現人員的合理化，在考慮必要僱傭對策、長期債務處理等措施的基礎上，實施分割民營化。為了在1987年4月1日前實現國鐵民營化，必須在104屆國會時提出各項相關法律草案。

  作為國鐵改革的重大問題之一，是如何處理改革後大量國鐵職員的再就業問題。12月13日，日本內閣通過《國鐵剩餘人員僱傭對策基本方針》，要求政府、地方公共團體、一般產業界及相關企業確保對離職國鐵人員的再就業。基本方針對於接受行業的僱傭計劃、新經營體制實行前後的退職、再就業促進對策等問題提出了具體的實施方案。伴隨著國鐵改革的實施，將可能產生約6.1萬人的國鐵離職人員。根據政府制定的基本方針，1986年9月12日，日本內閣制定《國鐵等職員再就業計劃》，確定了各行業應該保證的再就業目標人數：其中政府為13000人，特殊法人等為5500人，地方公共團體11500人，一般產業界10000人，關聯企業21000人。

  與再就業問題困難度相當，債務處理問題也成為國鐵改革的最棘手問題之一。1986年1月28日，日本政府制定《國鐵長期債務等處理方案》。為了確保國鐵事業重建，在妥善處理國鐵的巨額長期債務和年金負擔，應以國鐵負擔為前提。與此同時，還必須將日本鐵道建設公團及本州四國聯絡橋公團建設的鐵道設施相關的資本費用一併處理。對於國鐵的巨額長期債務，在不影響新建公司健康經營的前提下，由旅客公司繼承。其剩餘部分暫時歸清算事業團。對於債務償還，首先以出售國鐵用地的收入抵償，不足部分最後由國家處理。

  1986年通過的國鐵特別措施法，作為國鐵過渡期的緊急措施手段，主要規定了減輕國鐵長期債務負擔和促進退職等辦法。在政府通過資金運用部貸給國鐵的資金債務中，對已經採取擱置措施的5萬億日元特定債務，由財政一般會計繼承。通過一般會計形式，將同額資金無息貸給國鐵，並延長一般會計貸給國鐵的一定無息債務的償還期限等。為配合國鐵推行的動員自願離職人員的活動，對於提出申請並經過認定的職員，在1986年離職時，對其支付的薪酬、撫養津貼及調整津貼等的總額相當於10個月額度的特別補貼。

  在107次國會中，參、眾兩院中共同設置了「日本國有鐵道改革委員會」，對國鐵改革議案進行集中審議，並最後通過了國鐵改革8項法案。《日本國有鐵道改革法》是關於國鐵改革的基本法律，作為國鐵改革相關的基本事項，它明確規定了國鐵改革的必要性、意義以及國鐵事業的分割民營化方法。通過設立三島基金和新幹線鐵道保有機構，確保了旅客鐵道公司的穩定運營和經營基礎。該法律還規定了國鐵及鐵道建設公團的資產和債務的繼承方法、向國鐵清算事業團進行債務移轉、清算事業團的處理責任、職員再就業的促進措施等基本方針等。與《日本國有鐵道改革法》配套的其他7部法律分布為《旅客鐵道公司及日本貨物公司法》《新幹線鐵道保有機構法》《日本國有鐵道清算事業團法》《日本國有鐵道自願離職職員及促進日本國有鐵道清算事業團職員再就業特別措施法》《鐵道事業法》《日本國有鐵道改革法等施行法》《地方稅法及國有資產等所在市町村交付金及納付金相關法律的部分修改法》。