4.JR集團的治理變革與績效

  日本國有鐵道的民營化改革是伴隨著組織結構調整、資產重組、人員安置、債務處理和經營方式調整等問題展開的。通過分割民營化，日本國有鐵道轉變為6家客運股份公司和1家全國統一貨運股份公司，各公司仍然使用統一的JR標誌，即：北海道旅客鐵道股份公司（JR北海道）、東日本旅客鐵道股份公司（JR東日本）、東海旅客鐵道股份公司（JR東海）、西日本旅客鐵道股份公司（JR西日本）、四國旅客鐵道股份公司（JR四國）、九州旅客鐵道股份公司（JR九州）、日本貨物鐵道股份公司（JR貨物）。國鐵民營化並不是一蹴而就的，7個股份公司成立僅僅是真正民營化的開始。基於原國有鐵道在國民經濟中所具有的特殊地位和公共性，日本政府採取了穩步推進策略。改革後的JR集團作為特殊法人，由法律直接規定其組織形式和運轉方式，政府完全持有7家公司的全部股份。為保證改革的順利進行，國家對JR集體採取了一系列特殊措施，如剝離部分債務由國鐵清算機構負擔，10年內減半徵收固定資產稅，國家負擔退休職工年金等，以確保民營化後的JR各公司正常運轉。

  通過國鐵分割民營化，在日本本州，成立了JR東日本、JR西日本、JR東海三家公司，初步形成了JR集團與普通民營鐵路公平競爭的市場組織結構。考慮到北海道、四國、九州三公司旅客流量較少，獨立經營可能面臨巨額經營赤字等客觀情況，在三公司獨立運營的同時，設立了「經營穩定基金」，共計1.27萬億日元，以該基金的利息收益來補充三公司經營收入的不足，努力改善三公司的經營現狀。此外，考慮到飛機和公共運輸對鐵道旅客運輸的巨大衝擊，為了避免由於分割民營化可能造成服務分割和服務水平降低等現象出現，對於跨區域的旅客服務，繼續提供全國統一的服務形式和計費模式。在全國的任何車站，都可以購買其他公司的車票。

  在日本國鐵分割時，6家客運公司的劃分既要充分考慮地理差異性，又必須認真分析市場運營和經營效益狀況。首先，基於各地大都市區的旅客流量較大情況，考慮到旅客出行方便等客觀因素，本州三公司的分界點均未設在旅客通行量較大的地區。國鐵分割後，各公司管內的旅客運輸量達到95%，只有小部分列車跨區運行。其次，為確保各公司的經營結構合理，分割時充分考慮了傳統線路和新幹線各區段線路的營利結構，以實現財務平衡為標準，並配以內部適當的交叉補貼。由於東海道新幹線橫跨本州三個公司，考慮到JR東海的運營收入情況，最後將東海道全線劃歸其所有，而東海道新幹線的運營收入占到該公司全部收入的80%。

  日本鐵道改革採取了以「地域公司為主、網運分離為輔」的混合模式，而沒有採取整體「網運分離」的運營模式，這主要是考慮了日本的基本國情和各地地理條件差異。日本沿海地區人口密度大，而且城市相對集中，如果實行基礎線路設施和運營管理完全分離，則不僅不能降低經營成本，而且也不利於實現線路的充分利用和安全運營。因此，在實行分割民營化的同時，JR集團採取了客運公司網運合一的運營模式（新幹線除外）。與此相反，對於全國性運營的貨運公司則採用了網運分離的方式，這主要是基於貨物全國流動的特點和收支平衡的考慮。

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  民營化以後，國鐵首先分為7個JR公司，企業規模明顯縮小。通過法律調整，JR各公司作為特殊法人，雖然仍受到一定程度的公共規制，但相對於民營化前的規製程度和規制範圍，已經在很大程度上減輕。各個公司在經營業務和日常管理方面擁有了充分的經營自主權。JR集團的組織結構分為總公司、分公司和現場部門三個層次，撤銷了原來國鐵的「鐵路管理局」。總公司向分公司下放一定的人事、財政和事物管理權限，明確規定了現場部門的管理職責，從而極大調動了基層部門和一般勞動者的積極性。在企業決策方面，JR各公司注重基層分權和堅持效率原則，儘量減少煩瑣的行政審批程序，縮簡訊息流程，努力提高決策質量和效率。

  分割民營化後的JR集團各公司作為特殊法人，雖然還要接受來自政府一定程度的監督，但基本上按照股份公司運營模式進行管理。以JR東日本為例，為盡力打破國鐵管理層的管理思維慣式，任命原三井造船會長山下勇為JR東日本會長，原運輸省事務次官住田正二為社長，原國鐵常務理事山之內秀一郎為副社長。三人分別出身於民間管理人員、法律行政人員、國鐵技術人員，由他們共同構成JR東日本公司的核心領導層。鑑於當時從管理層到一般職工對JR的未來發展缺乏信心的現實情況，經營管理層確立了明確的經營目標，並將該目標下達每一個一線職工，以喚起每名職工的改革意識。與此同時，努力培養幹部職工的納稅意識和盈利意識，強調「顧客第一，現場第一」主義，並積極構建適應市場競爭的公司管理框架和文化氛圍。到1993年7月，JR東日本已形成有子公司、關連公司102個的大企業集團，它們主要經營從JR東日本分離出去的客運以外的業務或新開發業務。

  日本國有鐵道民營化前，作為國家出資的公共企業法人，所有重要事項都必須經國會或政府審議批准。伴隨著民營化改革的推進，日本政府取消了對鐵道企業具體經營活動的諸多限制。國家不再限定公司的業務經營範圍，JR集團在企業運營方面擁有了充分的經營自主權。然而，基於鐵道運輸的公共性等特點，在涉及鐵道建設、市場准入、運費等重大事項方面仍由運輸大臣（國土交通大臣）許可或認可。國鐵改革法規定，政府代表國家對JR各公司實行管理的是運輸大臣，重大事情由運輸大臣（國土交通大臣）負責。根據《旅客鐵道股份公司及日本貨物鐵道股份公司法》和相關法律，政府不但通過清算事業團持有JR集團公司100%的股份，同時還擁有對JR各公司的經營行為保持一定的規制權力。

  新鐵道事業法規定，經營鐵道事業必須獲得運輸大臣（國土交通大臣）許可。運輸大臣（國土交通大臣）根據對事業計劃的經營穩妥性、安全性以及企業運營能力的審查，決定是否發放經營許可。對於事業機會變更、工程改造、鐵道路線的使用等都必須獲得運輸大臣（國土交通大臣）的認可。鐵道運營許可一般包括鐵路線路和經營類別。運輸大臣（國土交通大臣）可以就鐵道企業的業務範圍，即旅客運輸或貨物運輸進行限定，對於特殊線路可以規定相應期限。

  對於旅客運輸的運費，必須經運輸大臣（國土交通大臣）認可審查。運輸大臣（國土交通大臣）的認可原則是：在考慮經營效率的前提下，可以在合理成本基礎上附加適當利潤。1997年以後，日本在公共事業領域引入價格上限制，即由運輸大臣（國土交通大臣）認可運價的適當範圍，在其上限之內的價格調整隻須事先提出申報。在合理運營成本的基礎上，允許JR各公司附加一定的利潤，但服務價格不得造成消費者的負擔困難。2001年以後，通過修改鐵道事業法，明確規定運費價格實行在綜合成本方式基礎上實行上限價格制度。法律禁止對不特定旅客和貨主給予歧視性待遇，禁止鐵道企業之間的惡性競爭。鐵道企業只要獲得了運價及新幹線特快票價的上限價格的認可，對既有線路的特快票價、臥鋪、對號座席及各種票價的折扣優惠，僅提出申報即可，對站台票價、退票費等均已無限制。應該說，實行價格上限制，在一定程度上緩和了對鐵道運價的規制。

  根據《旅客股份公司及日本貨運股份公司法》規定，JR集團各公司在公開發行股票、發行公司債券、發行新股預約權、進行超過一年以上的融資時，必須獲得國土交通大臣的認可。公司代表董事、執行董事、監事的任命或解聘必須經國土交通大臣的認可。公司事業計劃、重要財產轉讓、公司章程變更等也必須獲得國土交通大臣的認可。國土交通大臣根據法律執行監督職能，在認為必要時，可以就公司業務下達監督命令。當然，2001年以後，隨著JR東日本、JR西日本、JR東海三公司股票出售和法律調整，本州三公司已經實現了完全民營化，上述規制目前僅僅適用於JR北海道、JR四國、JR九州以及JR貨運公司。（參見表3-9）

  表3-9 民營化前後的鐵道規制

  總之，國鐵民營化推行至今，經營績效較為顯著。公社制下全國統一經營所造成的種種弊端基本得以消除。通過國有鐵道民營化，JR集團一定程度上實現了產權制度創新。通過制度變革等措施，JR各公司充分利用各自的資源優勢，拓展經營空間，努力提高本企業的經濟效益，取得了不少的成果。但是，必須看到，國鐵民營化是以政府承擔巨額債務負擔為前提的，日本國民最終以稅金形式承擔了民營化改革的所有成本。而且鐵道事業在其未來的發展過程中，還會受到來自汽車、輪船、航空等優勢方式的激烈挑戰，其生存空間還可能進一步縮小。因此，民營化後的JR各企業，在努力提高各項服務質量的同時，如何進一步增強企業競爭能力，如何順應資訊時代高速鐵路發展的時代要求，積極探索國際化發展之路，將成為21世紀JR集團發展的關鍵所在。

  注釋

  [1]日本國土交通省『運輸白書』1964—1987年。

  [2]財務省ホームペー ジ: