2.國有鐵道的治理機制

  戰後，日本政府從維護鐵道事業的公共性和企業性的角度出發，作為公共企業形式，1949年，組建了日本國有鐵道，原來由政府掌握的鐵道資源都統一划歸日本國有鐵道。它與日本電信電話公社、菸草專賣公社共稱「三公社」。《日本國有鐵道法》第二條規定：「日本國有鐵道是公法上的法人，它不是受民法、商法調整的一般公司。」所謂公法上的法人，就意味著國鐵雖然具有法人資格，能夠獨立進行經營活動，但其行為要受到來自國會、政府等「公共」代表機關的制約。為了實現公法上的法人使命，日本國會制定了多個法令來規範國鐵的經營行為。因此，國鐵必須遵守《日本國有鐵道法》《國有鐵道運費法》《鐵道鋪設法》《全國新幹線鐵道整備法》《日本鐵道建設公團法》《鐵道營業法》《公共企業等勞動關係法》等專有法律。一系列的特殊法律規制，明確規定了國鐵的行為路徑和結構框架，進而也構成了對國鐵經營活動的極大限制，使國鐵難以真正發揮其所謂的企業性。另一方面，也正是基於這些法律，為政府和議會幹預國鐵內部事務提供了法律依據，使國鐵不僅僅是作為一個企業存在，其經營行為必然帶有許多政治性色彩。

  在人事方面，國鐵實行理事會制，理事會由11—17名理事組成，重大事項必須由理事會決定。法律規定，總裁由內閣任命，總裁代表國鐵對外從事經營活動。副總裁、理事會成員必須獲得運輸大臣的認可。監察委員會由3—5人組成，負責國鐵的監督檢查工作，監察委員由運輸大臣直接任命。在財務方面，國鐵的預算、決算都必須報經內閣，最後由國會決定。在執行預算時，必須制定詳細年度執行計劃，按季度向運輸大臣、大藏大臣和會計監察院報告。當大藏大臣考慮國家財政狀況認為預算不能完全實行時，國鐵必須予以變更。預算資金的挪用和節餘流轉都必須事先獲得運輸大臣的同意。由於國會、政府的過多干預和約束，導致國鐵嚴重政企不分，責權失衡。管理層由於擔心承擔責任或招致政界的責難，只能相互推諉，得過且過，缺乏積極工作意識和責任感。

  在業務經營方面，日本國有鐵道的業務範圍、投資領域、經營費用、經營方法和經營計劃的開展等都必須依法進行。國鐵的預決算、發展規劃、資源調配、收費及重大人事安排等，都必須徵得政府和國會的同意。運輸大臣享有法定的監督權。直到1984年，全國仍然實行統一費率，而且提高票價必須經運輸大臣批准。由於上述種種制約的存在，作為企業形式運營的國鐵很難真正發揮其企業功能。營業範圍和營業方式等方面的限制，使國鐵不能開展和鐵道服務相關的服務產業，進而難以像私營鐵路那樣開展多種經營，藉此提高企業的整體經濟效益。因此，國鐵運行的制度模式導致企業缺乏基本的經營自主權，導致企業經營效益嚴重低下。

  在勞動條件方面，日本國有鐵道作為一個公共企業，其管理人員和一般職員都屬於公務員性質，其行為適用公務員法等特別法律條款。因此，國鐵職工僅具有與其他企業相同的結社權、集體交涉權，但不享有爭議權、罷工權。依據法律，工人的工資總額度由預算規定，工資變動必須經運輸大臣批准。與此相同，運費調整也必須上報政府批准。工資和運費等的報批制度，使管理者根本無法靈活採取激勵手段，反而導致企業職工毫無勞動積極性。因此，國鐵職工中廣泛存在著消極怠工現象。

  國鐵的管理體制，與其說是一個具有獨立法人資格的企業，不如說是一個典型的層級制行政機構。在戰後經濟復興期和高速增長時期，基於國鐵在陸上運輸中的壟斷地位，這種層級制管理模式和組織結構在資源配置方面顯示了較大優勢。全國的統一調度和指揮確保了傾斜性生產方式實施和重點建設項目。但是，隨著日本經濟的全面復甦和快速發展，加之日本運輸市場競爭的日趨激烈，這種全國集中統一的管理模式越來越難以適應市場變化。由於日本各地區經營條件差異較大，加之統一經營的法定性要求，國鐵總部只能從全局出發，制定總體性的各地盈虧補償機制，而不能根據各地具體經營狀況制定不同的經營目標。加之國鐵內部缺乏績效激勵機制，從而難以調動各級管理者的工作積極性。

  從日本鐵道發展歷史角度看，鐵路經營一方面作為公共企業存在諸多問題，另一方面，鐵道企業本身面臨的巨大競爭壓力是導致其經營困境的重要原因。

  第一，日本國有鐵道的經營環境發生了巨大變化。隨著日本經濟的迅速發展，在國鐵建設和運營取得巨大成績的同時，作為交通手段，汽車、輪船、飛機等事業也獲得了長足的進步。交通工具的多樣化從根本上改變了原來由國鐵一統天下的壟斷局面。1965年，國鐵客運人數占45.5%，貨運量占30.3%。雖然鐵道運輸份額已有所減少，但仍然繼續維持著巨大的經營優勢。然而，到1987年，國鐵客運量已經銳減至22.0%，貨運量更降至4.5%，鐵道運輸的優勢已完全喪失。與此相反，汽車客運量卻占到58.2%，貨運量占到50.2%，搶占了原來國鐵的大部分地盤。應該說，這是國鐵1964年以後虧損逐年增加的一個最重要因素。當然，國鐵本身確實存在著由於經營不善而人為喪失市場份額的現象。1975—1985年，私鐵客貨運變化不大，為15.3%—15.5%，而國鐵卻由30.3%下降到23%。由此可見，上述變化的差異並非僅僅是由於交通結構變化所導致，其根本原因在於國鐵管理體制和經營機制。

  

  與國鐵經營狀況相對，民鐵作為一般民營企業，只須接受民商法等普通法律規制，而不受眾多特定法律的約束。民鐵經營目標十分明確，即企業效益和經營利潤。當然，為保證企業利潤的實現，民營運輸企業可能也會執行一定的社會公共職能，但這不僅不會與其經營目的相衝突，而且企業往往是從提高企業的社會認知度角度出發去落實公共服務職能。因此，民鐵十分重視服務質量管理，努力提高職工的業務水平。在民鐵服務中，很少會看到國鐵經營中經常出現的那種無視顧客、態度傲慢、人浮於事的現象。民鐵經營者還特別重視企業內部管理，儘量壓縮經營成本。1985年，國鐵資本費用占運費收入的53.8%，而大型民鐵只占27.7%。在大城市圈中，民鐵的運費價格明顯低於國鐵。民鐵作為一般民間企業，它不受經營範圍、經營方式以及收費標準、工資標準等方面的制約，可以根據具體情況決定自己的經營方式和經營內容。

  第二，日本國有鐵道存在嚴重的赤字路線問題。二戰結束以前，為滿足戰爭的需要，日本國有鐵道曾經受破壞性使用，而且當時的鐵道建設投入很少。戰後，為適應經濟發展的需要，日本政府對國有鐵道進行了大規模投資建設和線路改造。起初，國鐵建設資金主要來自政府出資和國鐵自身資金積累。從1965年開始，建設資金大量來源於銀行借貸。1964年國鐵出現經營虧損以後，大規模投資建設浪潮非但沒有停止，而且日益增大。面對各種其他交通工具日趨激烈的競爭，國鐵本身已經窮於應付，而繼續大量投資於赤字線路，則無異於雪上加霜。銀行借貸的日益增大，使國鐵利息支付額越來越多，從而極大增加了國鐵的債務負擔。

  根據《日本國有鐵道法》和《鐵道鋪設法》，建設新的鐵道線路必須經鐵道建設審議會審議，由運輸大臣批准。在鐵道建設審議會中，起決定性作用的是包括運輸省次官在內的11名國會議員。這些政治要員出於自身政治目的的考慮，在國鐵建設項目方面往往摻入很多的政治因素。因此，在國鐵發展歷史上，建設了多條赤字線路。1964年，由政府和國鐵共同出資成立了鐵道建設公團，專門負責鐵道建設。鐵道建設公團建設的鐵道一旦竣工後，由國鐵免費加以使用，國鐵只負責日常的機車管理和維護。1968年9月，國鐵諮詢委員會建議「廢除83條赤字路線」，共計2950.6公里，結果遭到當地人民的強烈反對。截止1972年，僅有11條（116公里）的線路被停運，另外在83條線路之外的4條（19公里）線路被停運，共計135公里。與此同時，日本鐵道建設公團新建地方鐵道9條（128公里），基本與廢棄鐵道的距離持平。1972年7月，田中角榮就任總理大臣之後，積極推行「日本列島改造計劃」，因此，赤字路線廢棄計劃被迫擱淺，而且開始新建多條線路。自鐵道建設公團建立到1974年，鐵道建設公團共建33條（711.6公里）線路，其中如美幸線、白糠線等20條線路（392.1公里）為赤字線路，占55.1%。1974年以前所建的1500公里線路中，每年營業收入僅為150億日元，而上述線路的日常運營費用卻高達500億日元以上。因此，國鐵當局每年必須用經營收入來彌補地方赤字線路的虧空。

  之所以出現上述如赤字路線建設等問題，一方面，由於國鐵當局本身並不具有完全的經營自主權，涉及鐵道線路建設和其他重大投資項目都是由運輸大臣決定的，而赤字線路建設往往可以滿足當地出身的議員、官員以及涉及鐵道修建投資的部分議員、官員的要求。另一方面，由於國會、政府與國鐵之間存在著特定的權力利益關係，從而致使國鐵管理層難以專心於企業本身的經營。為使企業預算、計劃、投資等獲得批准，國鐵管理層必然要經常周旋於政治家之間，再加上管理者自身利益的需要，使企業的重大決策常常伴有濃厚的政治色彩。

  第三，日本國有鐵道經營體制本身也存在嚴重問題。無論是從企業職工人數角度，還是從企業規模角度，國鐵都堪稱巨型企業。龐大的企業規模致使企業日趨管理僵化。到1985年，國鐵幾經裁減人員，但仍然擁有職工27.7萬，並控制著全日本80%以上的鐵道線路，營運里程達21000公里，基層站級單位達2000多個。此外，國鐵還管理著許多學校、醫院、車輛工廠，國鐵機構遍布全日本。一般地說，一個企業採取規模經營，可以降低成本，提高經營效益。但國鐵在國會和政府的嚴密控制之下，龐大的企業規模和多層次的管理模式，非但沒有促進其發展，反而演變為影響國鐵經營效益的重要因素。全國運費統一，雖然保證了運費負擔的公平，但造成國鐵經營績效與各地實際情況的嚴重脫節，使國鐵不能根據具體環境而採取靈活運營方式。比如，在大都市圈，國鐵運費比私鐵高出近2倍，導致國鐵根本無力和民鐵競爭。與之相對，在大城市圈的經營過程中，國鐵員工通過繁忙運輸、緊張勞動所創造的利潤，卻不能用以獎勵一線企業職工，而是統一用來彌補邊遠地區赤字線路的虧空，造成職工干多干少一個樣的消極勞動心理。龐大的企業規模使國鐵占據全國鐵道壟斷地位，而強大的壟斷地位又淡化了企業的競爭意識，使經營者無須重視成本核算，而且還養成了過分依賴國家或外部措施解決國鐵問題的心理，進而直接影響了企業整體能力的提高。

  同時，企業的國有性質和職工的公務員身份，使國鐵職工長期養成了傲慢、渙散的工作作風，並造成了極端對立的勞資關係。為爭取罷工權利，國鐵內部各工會頻繁開展各種形式的鬥爭。與此同時，出於政治傾向的差異，各工會之間也不斷進行爭鬥，互相拆台。為爭奪工會會員，甚至採取一些不正當的手段，結果導致人心渙散，職工關係惡化。由於國鐵內部經常發生一些無視乘客利益的罷工或不合理的鬥爭形式，再加上國鐵職工的消極怠工，崗位紀律意識鬆懈，國鐵服務質量低下，國鐵聲譽受到嚴重影響，這也嚴重影響了企業的經營效益。

  人事費開支過大也是造成國鐵虧損的一個重要原因。1980年，國鐵共有職工41.4萬人，人事費支出18587億日元，占運輸收入的72.3%。1985年職工被壓縮到32.6萬人，人事費支出為23024億日元，占運輸收入的69.5%。民營化以後的1992年，職工總數為19.1萬人，而人事費支出占運輸收入的比例則降為32.3%。從上述數字可以發現，民營化前，龐大的人事費支出耗費了國鐵收入的絕大部分。從1980—1985年，國鐵職工人員減少8萬人，而這期間的人事費用卻有所增加，造成這種現象的根本原因在於國鐵存在著巨大的養老金和退休金支出。戰後，在政府的統一部署下，一大批「滿鐵」歸國人員被編入國鐵隊伍，從而極大增加了國鐵的人員負擔，並造成年齡結構的嚴重不合理。1970年以後，國鐵出現大批職工臨界退休年齡，每年有高達1.9萬—2.3萬人，這也直接導致了80年代減人不減費的經營困境。應該說，上述問題很大程度上是由於國鐵的公有企業定位所導致的。