4.監管體制的路徑依賴性

  基於通信自由化和國際電信競爭的發展需要，各國電信規制的內容和方法日趨一致。但是，由於特定的政治經濟制度和政策決定模式的差異，各國的電信監管體制和運營機制卻存在較大差異，而且具有相當程度的制度依賴性。歐美等發達國大都設立了獨立的電信規制機構，而日本由於受到特定歷史傳統和制度環境的影響和制約，則一直未能建立起獨立的電信監管機構。

  美國電信產業一直採用私人壟斷形式，為防止AT&T等壟斷企業濫用壟斷權力，1934年美國頒布第一部電信法，並成立了獨立的電信監管機構聯邦通信委員會（FCC）。在美國的電信發展史上，FCC作為獨立規制機構，一直採取事後性規制模式。美國的FCC不僅具有企業行為規制方面的監督權，而且可以根據促進競爭和保護消費者利益的基本理念，基於自己的獨立價值判斷，直接批准或否決關於電信企業之間的重組或兼併方案，而無須經過政府或國會的審批。與之相對，對於涉及電信產業的振興和發展等政策問題，則完全由美國聯邦政府負責制定和執行。1993年，在柯林頓政府主導下，美國推出了NII計劃，全力推進美國的信息產業發展。1996年，美國通過新電信法，全面開放電信市場，廢除電信領域的業務限制，並進一步強化了FCC的規制權力。

  在英國，為適應資訊時代通信產業發展的客觀要求，英國政府整合電信產業規制局OFTEL、獨立電視委員會ITC、廣播標準委員會BSC、無線規制局RA和無線通信局RCA五家規制機構，組成了全能通信監管機構OFCOM。OFCOM作為唯一融合性的通信規制機構，負責行使對通信市場的監管權力。新電信法確立的電信產業規制側重對消費者利益的保護，強調規制的透明性、廣泛性，要求其所有決定必須有理有據，迅速及時[7]。按照歐盟框架指令的要求，2003年通信法規定了電信爭議解決機制，即不同運營商之間爭議的解決規則和解決程序。對於電信運營商、設備提供商等提交的有關通信問題的爭議，除非OFCOM認為有其他方式可以快速、有效地解決外，OFCOM必須就是否受理有關爭議做出決定，並將其決定通知爭議各方，而且決定必須公開，但公開以適度和不損害企業商業秘密為限度。

  在電信規制的實踐過程中，日本政府長期堅持政府主導型的規制方法，總務省既承擔電信產業振興職能，同時又負責電信產業監管。但是，總務省並非獨立的電信規制機構，對於涉及電信產業組織結構調整和NTT組織形式等問題，總務省僅僅具有提議權，真正決定此類事項的權力屬於自民黨和國會。在電信事業法之外，日本還存在一部獨立的NTT法，該法直接規定著NTT的組織和經營模式，而對NTT法的修訂及對NTT組織形式的調整，則往往演變為日本政界各黨派和利益集團之間的爭鬥。從日本電信立法和執法實踐看，由於總務省身兼振興和規制兩種不同職能，往往導致規制優先而振興滯後、振興無方而規制有策的現象發生。此外，日本至今仍然推行的是職能分割式的信息通信管理體制，即總務省分管電信基礎設施建設和電信產業規制，經濟產業省分管電信設備生產和軟體系統的開發。這種業務內容分割、規制與振興職能合一的管理體制，既難以適應產業融合發展的需要，又容易造成產業發展過程中的多重規制。日本政府曾經幾次試圖從根本上改革現行規制體制，但是，由於受到來自各方面的巨大壓力，至今未能得出具體結論。