5.電信規制改革的發展趨勢

  20世紀90年代中期以後，由於信息通信技術獲得長足發展和迅猛普及，移動通信、衛星通信、光纖通信、軟體技術、交換技術等數位技術的創新，極大弱化和改變了電信產業的自然壟斷屬性。微電子技術、計算機技術與通信技術的融合，突破了廣播電視網、網際網路與電信網之間難以跨越的鴻溝，技術進步所驅動的生產成本、產品結構、市場結構的變化，引起了電信市場競爭模式和生產關係的變革，從而促進了信息產業領域綜合服務的發展和人類生產生活方式的轉變。因此，適應資訊時代生產力發展的客觀要求，繼續推進電信規制改革成為各國政府必須面對的共同課題。[8]

  如果說電信規制的目的在於反對壟斷和確保基礎電信服務的公共性，那麼順應時代發展要求，推動電信規制改革的目的則在於打破傳統的電信壟斷，引入競爭機制，以使電信產業釋放更大的發展潛力，從而更好地滿足人們的生活和社會發展需要。然而，即使是信息技術飛速發展的今天，電信產業作為網絡型產業，仍然在一定程度上具有規模經濟、範圍經濟等自然壟斷性特點，在基礎電信設施和本地通信方面依然存在著一定程度的瓶頸約束。從促進經濟效益和確保公共性角度出發，仍然需要對基礎電信業務繼續加以適當的規制。因此，「對於非自然壟斷產業，應以反壟斷政策為主，而對於自然壟斷產業，則應以規制政策為主。這樣，既可獲取自然壟斷產業的規模經濟（廣義），又不至於引發嚴重的壟斷弊端（如減產提價），力爭基本上解決產業政策中的『兩難抉擇』。但這種『雙贏』能否成為現實，則取決於能否設計出有效的規制政策」[9]。

  今天，電信規制改革的方法和趨勢既不是重返國有化，也不是全方位的民營化，而是從促進市場發育和鼓勵競爭角度出發，大力推進電信基礎網絡的垂直分離（上下分離）和水平分割（地域分離）。所謂垂直分離，是指對形成瓶頸壟斷的基礎設施進行機能分離，最大限度地開放可競爭性經營領域，將瓶頸壟斷規制控制在最小限度內，並對最小限度內的瓶頸壟斷設施實行無差別的開放性經營，降低接續費用，這是消除瓶頸壟斷弊端的最佳思路。所謂水平分割，是指通過對一個國家或地區內的壟斷性企業實施區域性分割。通過水平分割可以消除企業的全國性壟斷，形成區域性的市場競爭結構，以建立合理的產業組織格局。正如戴維·M·紐伯里所說：「國有網絡型公用事業和受服務成本規制的縱向一體化私人網絡型公用事業之間在效率上的差異可能非常小。區分績效的關鍵創新之處在於將競爭引入基於網絡提供的服務。方法是縱向分離或使網絡接入自由化。」[10]

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  在壟斷經營的電話時代，事前性、裁量型、制裁型規制構成電信規制的主體。進入資訊時代以後，事後性、規則型、激勵型規制將逐漸成為電信規制的發展方向和主流。從規制手段來看，電信規制改革正在由原來的按媒介形式規制轉向按事業機能規制，從固有領域的事前規制轉向根據一般競爭法的事後規制，從強調運營商的利益轉向重視內容規制和消費者利益保護。從資訊時代產業融合的發展趨勢看，應該進一步緩和電信產業規制，開放電信市場，消除人為設置的產業間制度壁壘，鼓勵電信運營商開展綜合性電信服務，促進三網融合環境下的電信市場擴張。對於電信市場已經發育成熟的領域，通過制定公平的市場競爭規則，努力營造充分競爭的市場格局，使電信規制逐漸轉變為一般性規則。對於技術發展不成熟且存在著巨大不確定性的產業領域，可以採用事後性規制模式，以促進企業技術創新和發揮企業活力。

  注釋

  [1]戴維·M·紐伯里：《網絡型產業的重組與規制》，何玉梅譯，北京：人民郵電出版社2002年，第3頁。

  [2]戴維·M·紐伯里：《網絡型產業的重組與規制》，何玉梅譯，北京：人民郵電出版社2002年，第5頁。

  [3]張磊：《產業融合與網際網路規制》，上海：上海財經大學出版社2001年，第3頁。

  [4]張昕竹：《美國、英國和紐西蘭電信自由化改革的比較》，1999年。

  [5]曾劍秋、鍾伏初：《從『電信法』到『通信法』》，《當代通信》2006年第10期。

  [6]Ian Lloyd，David Mello:《通信法》，曾劍秋譯，北京：中國郵電大學出版社2006年。

  [7]Ian Lloyd， David Mello:《通信法》，曾劍秋譯，北京：中國郵電大學出版社2006年。

  [8]讓·雅克·拉豐，讓·泰勒爾：《電信競爭》，胡漢輝等譯，北京：人民郵電出版社2001年。

  [9]於立：《規制經濟學的學科定位與理論應用》，大連：東北財經大學出版社，第15頁。

  [10]戴維·M·紐伯里：《網絡型產業的重組與規制》，何玉梅譯，北京：人民郵電出版社2002年，第5頁。