4.規制的主要特徵

  結合上述規制含義，筆者認為，規制具有以下主要特徵：

  第一，強制約束性。規制是針對具體產業發展問題而由政府機關主動採取的約束行為，它通過調整產業組織結構或對企業經營行為的約束來實現規制目標。當不存在這些規制時，市場主體可以在法律許可範圍內自由從事經營行為；當實行這些規制時，原來的合法經營行為可能變成了規制對象。比如價格，其本身是自由市場競爭的靈魂，當不存在規制時，經營者可以自由定價。當政府決定對個別產業實施政府定價或最高限價時，作為市場主體基本權利的自由定價行為受到來自政府的人為制約，不管其規制目的來自於個別集團利益，還是來自國民整體利益，該規制都是由政府直接加以實施的，是對自由市場行為的一種直接的約束和規範，具有高度權威性和強制性。

  第二，制度依賴性。任何規制都不是獨立存在的，規製作用的大小和規制的價值取向依賴於一定的政治經濟體制。當經濟規製作為一種政府活動而在一個特定國家或地區出現時，如在民主代議制的制度條件下，經濟規制必然反映政府或國家利益，進一步說，在一定程度上反映當時的公共利益。儘管規制可能在事實上為某些利益集團所利用，但是，從理性角度看，該規制是合乎當時的體制邏輯的。規制所產生的利益偏向瑕疵並非規制的本質，而是政治經濟制度及其運行機制所使然，在一定程度上可以說是代議制政體的必然成本。追本溯源，我們只能探究該規制存在的政治經濟體制的合法性及合理性。「網絡型公用事業提出了所有制和規制的特殊問題，而這些問題的解決又受到國家制度稟賦的約束。公用事業的公共政策不可避免地會表現出很深的社會政治、文化特徵，而適應政治、文化因素的變化而發展的制度也是如此。如何規制、組織，甚至擁有這些公用事業，可能會隨著時間、環境的變化而變化。」[24]

  第三，有效理性。市場經濟基礎上的現代民主政體並不能保證社會整體的公平與合理，但它的存在客觀上形成了基本的權力制衡，在立法、司法、行政制衡之外，輿論、選舉、政治家之間的利益紛爭等活動客觀形成了一種相互制約的制衡機制。在這種制衡機制下，即使如施蒂格勒所指出的那樣，政府規制完全被俘獲，那也是制度導致的必然成本。客觀上看，一般的政府規制都具有一定程度的公正性和合理性，經濟規制的實施為消費者帶來了一定的利益，社會性規制的推行確保了人類生存環境的改善。

  但是，這並不意味著名義上代表公共利益的規制必然完全服務於公共利益，規制的制定者即使是出於公共利益需要，可是由於受到技術、知識、信息、資源以及環境變化等因素的影響和限制，也不可能預測到所有可能出現的制度性瑕疵。規制一旦形成之後，必然帶來一定的制度性路徑依賴。在市場博弈過程中，為了自身利益最大化，每個博弈者都會儘可能地充分利用自身所掌握的信息優勢和資源優勢。隨著博弈參與者日益熟悉博弈規則，處於信息和資源最大化的企業，或者最佳利用現行規制中的博弈規則規避了市場風險的博弈主體將成為現存規制體制的最大受益者。因此，依靠有限理性制定的公共規制可能轉變為不合理規制，進而在一定時期內使規製成為個別利益者的服務規制，即所謂的規制者被俘獲。

  第四，規制機構的約束性。從歷史發展角度看，政府規制有一個形成、發展並逐步完善的過程。雖然由於具體國情等差異，各國的規制體制不盡相同，但政府、企業、消費者之間構成了一種相互制約和促進的互動博弈關係。在存在市場壟斷的條件下，由於壟斷企業與消費者之間存在著嚴重的信息不對稱，壟斷企業可能憑藉其壟斷地位和信息優勢使消費者處於不利的境地。因此，國家通過加強規制，依法向壟斷企業強制索取必要信息，增加壟斷企業經營活動的透明度，以儘量縮小雙方的信息不對稱。所以說，任何國家或社會的規制都存在著一定的信息約束，因而其規制效用也是有限的。

  史普博雖然用博弈理論重新解釋了管制過程，他認為「政府對市場的管制涉及管制機構、消費者、企業之間直接或間接的互動關係」[25]，這種互動關係構成了各國現存的規制體制。但是，對於該博弈的參加者，史普博沒有將政府以及政府規制納入博弈主體之中，而是認為「管制過程的參與人主要是受管制市場中的消費者和企業」。雖然他也承認「將管制機構或管制官僚成員作為尋求特殊目標的參與者有其有利的一面」，但他還是將「管制機構當作博弈的仲裁者或規則制定者而非參與者來對待」。[26]在他看來，政府管制是作為外生的博弈規則（如法律規定和行政政策）而存在的。

  政府在憑藉自身的強制力或各種資源優勢直接對經濟活動進行干預，即實施規制時，已經超越了原來意義上的「守夜人」角色，而轉化成為追求自身價值目標的一方博弈者。在規制的實踐過程中，由於特定歷史條件下的政治經濟制度制約和路徑依賴，規制機構往往很難成為超脫於企業和消費者利益之外的真正仲裁者，甚至他們自身也可能成為特定利益或制度的代言人。因此，各國規制實踐都十分注意規制機構建設和對規制者行為加以嚴格約束。所以，在研究規制問題時，應該將規制者或規制本身作為博弈的一方，直接納入到博弈參與者之中。因為政府、企業和消費者的三方互動，才真正構成了現實的政府規制體系。

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  第五，成本效益性。諾斯認為，「國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為衰退的根源」。在市場經濟體制下，政府與市場、消費者與企業、壟斷與競爭等構成相互矛盾、相互依賴的博弈關係，任何一方的疲弱或退出都可能帶來不可預想的災難。如同全面計劃經濟體制的幻想與殘酷現實的背離一樣，政府的全面主導扼殺了人們的自主性和能動性，結果造成了整個社會的貧困。1930年的世界性經濟危機，起源於「自由競爭條件下」博弈雙方勢力和地位的嚴重失調，而危機過後逐漸形成的政府干預體制正是為了消除市場機制下各個博弈主體之間的力量失衡問題。政府規制是對自由競爭市場的內在性主體介入，作為博弈方之一而介入的政府，通過其特定的強制性措施，一定程度上削弱了市場主體之間的信息不對稱性，客觀上確保了公共利益的實現。但是，政府的主體性介入並非零成本的廉價作為，人們既要支付政府規製成本，同時還必須承擔規制失誤或失敗所造成的惡果，而且在博弈過程中規制者還可能被某些利益集團左右。即使是最聰明和最富數學證明能力的學者也無法完全論證規制與非規制的實踐效果，因為歷史無法完全複製和重複，而技術和經濟社會環境的變化又會不斷推翻以前的經驗論證的條件。執政者只能依據自己的判斷制定規制、執行規制和改革規制。

  基於上述分析可知，規制是指在市場經濟條件下，政府等公共機構基於一定的公共利益目標和法律法規，針對某些自然壟斷性產業或特定經濟領域的產業組織結構和經濟行為直接採取的限制性規範和活動。從本質上看，規制是一種政府管理行為，但它又不同於市場監管、宏觀調控等一般政府干預活動。規制不僅具有一定的強制約束性和制度依賴性，而且規制行為具有有限理性、成本效益性和對規制主體的約束性等特徵，藉此區別於普通行政行為和一般市場規範行為。因此，在規制研究過程中，必須合理設定具體規制的內涵和外延，努力摒棄規制研究泛化現象，以期能夠用科學的規制理論指導到規制實踐。