5.從規制緩和到規制改革

  規制的全稱是「公共規制」。日本政府的解釋是：「公共規制一般是指國家及地方公共團體為實現特定政策目的而對企業和國民活動進行的干預和介入。」[27]規制可分為經濟性規制和社會性規制兩大類，其手段包括許可、認可、行政指導、價格支持等多種形式。關於規制緩和或改革的目的，日本政府文件中列舉的理由是：提高國民生活質量，使消費者享受自由經濟社會的發展成果；按照市場原理，促進產業結構的轉變；在制度層面上協調國際關係；減輕行政事務和國民負擔，確保行政運營的公開性和透明性。[28]

  規制緩和是從鈴木內閣推行行政改革開始的，90年代後作為「平成改革」的主要內容繼續推進，直到把「緩和」升格為「改革」。

  1981年3月，第二屆臨時行政調查會成立後（1983年3月解散，簡稱「二屆臨調」），就政府機構改革、國有企業民營化及規制緩和等問題，先後向政府提交了五份諮詢報告。隨後，政府於1982年12月成立第一屆臨時行政改革推進審議會（1986年6月解散，簡稱「一屆行革審」）。根據二屆臨調和一屆行革審的建議，政府每年都提出行政、財政改革方案，並制定或修改了若干項規制緩和的法律。1987年4月，第二屆臨時行政改革推進審議會成立後（1990年4月解散，簡稱「二屆行革審」），於1988年12月提出「關於公共規制的緩和」諮詢報告，竹下內閣採納了報告並制定「規制緩和推進綱要」。1990年10月，第三屆臨時行政改革推進審議會成立（1993年10月解散，簡稱「三屆行革審"）。1994年1月，細川內閣成立了行政改革推進本部。7月，村山內閣做出「今後規制緩和的推進」決定，計劃在五年內緩和對1228個項目的規制。12月，成立行政改革委員會，規制緩和開始進入具體實施階段。同年，日本政府首次發表《規制緩和白皮書》。1996年11月，橋本內閣設立了統籌改革的最高決策機構——行政改革會議，12月制定「行政改革日程表」，翌年3月修改規制緩和推進計劃，規制緩和進一步加速。1998年1月，規制緩和委員會成立並取代行政改革委員會後，制定了推進規制緩和三年計劃。

  截至1998年的規制緩和涉及住宅、土地、通訊、流通、金融保險等廣泛領域，收到了一定的效果。新的糧食法頒布後，大米的銷售由許可制變成登錄製，國民不必在指定的米店，而是在普通超市也可以購買了。大規模零售店鋪法的修改，放寬了商業、流通業的准入限制，中型百貨公司、超市、連鎖店的增加以及同業間競爭的加劇，方便了消費者。電業准入標準的放寬及彈性電費的實施，通訊業打破國有壟斷後形成的競爭機制，交通線路及運費規制的放寬，不但給消費者提供了更多的選擇機會，而且帶來了實惠。例如，國民可以根據不同的價格和服務，選擇不同航空公司的航班或電話公司，而在規制緩和以前的行業壟斷、價格劃一時期，國民是沒有這種選擇的自由的。

  1999年4月，規制緩和委員會改稱規制改革委員會，雖然只是兩字之差，但卻反映出制度設計者的煞費苦心。當時日本正是銀行危機、失業率上升、地方經濟發展停滯的時期，鑑於前期的規制緩和工作告一段落，政策的重點開始轉移，即不但要緩和或廢除某些公共規制，還要建立一種能夠支持創業、增加就業的機制，對符合這一方向的民間發展計劃，政府將超越現有的制度限制，通過財政補貼和減稅等措施予以扶持。小泉內閣成立後，進一步明確了「規制改革」的方針。2001年4月設立的綜合規制改革會議，對新時期經濟、社會領域的規制改革提出了許多具體實施建議。2004年後，該會議被規制改革、民間開放推進會議取代。

  在小泉內閣推行的規制改革中，事前規制向事後確認的行政管理轉變是一項重要舉措。為了防止壟斷、促進競爭，1999年廢除了《禁止壟斷法》中關於蕭條卡特爾、合理化卡特爾適用除外的規定。2002年，提高了違反《禁止壟斷法》罰金的數額，並把公正交易委員會劃歸總理府直接領導。

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  另一項重要舉措是，基於把醫療、福利、教育等一併放入經濟社會規制總框架下的考慮，從2003年起在全國推行「結構改革特區」試點。同年4月9日頒布的《結構改革特別區域法》第1條規定：制定法律的目的是通過設立結構改革特別區域，「推進教育、物流、研究開發、農業、社會福利等領域的經濟社會結構改革，增強地方活力，提高國民生活，促進國民經濟發展」。第2條規定：所謂結構改革特區，「是地方公共團體為發揮地區活力而自發設定的區域」。2007年，日本政府在《結構改革特別區域基本方針》中進一步強調，推行特區制度的基本理念是：「從『規制必須全國統一』的思考方法轉到『同意適合地區特點的規制』上來，通過符合地區實際的規制改革，找到『由官到民』『由國家到地方』的加快規制改革的突破口。」文件還規定，地方經濟的再生必須堅持「互補」「自立」「共生」「綜合性」和「透明性」五項原則。

  這項改革在實施過程中體現了如下特點。其一，關於特區的種類和方式，政府不作參照性提示，完全靠地方公共團體和民間根據本地區的特點設計並提出方案。其二，地方公共團體要對有關事業的運營負全責。其三，根據先行試點的成功經驗，向全國推廣規制的特例。[29]

  截至2007年11月22日，日本政府已經對全國結構改革特區進行了15次審査，「認定」962件，待批特區420件；對地域再生項目進行了8次審査，認定953件。962個特區的都道府縣分布情況是：北海道最多，為104件。超過30件的有長野（70件）、東京都（43件）、兵庫（37件）、茨城（36件）。不到10件的有德島（6件）、佐賀（6件）、沖繩（5件）。其他府縣為10—30件。開設特區的主體部門分布情況是：市町村單獨740件，市町村合作21件，縣單獨136件，縣市町村78件，縣際合作2件，其他7件。特區的領域分布是：國際物流22件，產學合作40件，產業活性化64件，IT產業68件，農業111件，城鄉交流91件，教育191件，幼保85件，生活福利256件，特色城鎮28件，環保節能17件，國際觀光交流8件。953個地域再生項目的都道府縣分布情況是：北海道、岩手、長野、愛知超過30件，東京都、香川縣不到10件，其他為10—30件。立項主體為市町村583件，縣市町村315件，縣獨立41件，其他為橫向合作。這些項目一般都結合了當地的資源、地理和人文條件，體現了自己的特色。