3.規制的外延與內涵

  對於政府規制，人們曾經從產業經濟學、新制度經濟學、政治學、公共管理、行政學、法學等諸多領域和不同角度進行了有益的探索和研究。激勵規制理論作為一種基於現實效益出發的規制研究，為人們認識規制、把握規制和更好地利用規制提供了有效的思維空間。儘管如此，為了充分理解各種現實規制問題，消除人們在規制研究中的種種誤區，確立合理、科學的規制研究框架和理論體系，有必要對規制含義做出進一步闡釋。

  從本質上看，規制是一種政府管理行為，因此，規制定義應該且必須揭示該政府管理行為的特殊性，即必須揭示該政府管理行為的特定目的、對象、手段、方法，以區別於其他政府管理行為。無論該規制活動是否代表某些利益集體的利益，無論政府規制行為是否最終達到了預期目標，或實證主義學者對規制的實際效果如何進行事後論證，政府規制的實施畢竟是當時的政府在當時的制度環境條件下針對特定產業或企業所能夠採取的理性管理活動。因此，對於規制的定義，應該更多地從管理學、特別是公共管理的角度著手，力爭揭示規制行為本身的內在涵義，即為什麼規制，規制什麼，怎樣規制。與此同時，必須注意將規制行為與其他政府行為、法律行為相區別，不能將市場規則、宏觀調控等其他經濟活動或手段全部視為規制。

  所謂市場規則是指為維持正常的市場競爭秩序而制定的法律、法規以及約定俗成的習慣等市場運行規範。它具有規範性、指導性、平等性和普遍性等特點。政府部門通過認可、制定、實施市場規則，可以指導人們如何進行市場交易，保護市場秩序，在規則面前人人平等。如政府制定的商標法、工商管理法、專利法或民間的信譽、信用等都具有規範市場交易行為的規則特點。規則具有普遍性的特點，它不針對具體的人或企業，而規制則只針對特定的企業和經濟行為。規則強調市場的保護性，它是通過事前的指導和事後違法制裁而實施的，而規制則強調約束和規範性，它通過直接施加作為或不作為來實現。規則既可能是由政府制定的，也可能是市場經濟發展過程中約定俗成的習慣，它在很大程度上是依靠法律和道德的共同作用來維持的。規制是針對特定產業發展的實踐而依法產生的，沒有這些規制時，該企業可以在法律範圍內自由從事經營行為，但某些行為一旦成為規制對象之後，則必須依法執行，否則可能受到法律的制裁。規制只能由政府等公共機構加以實施，通過調整產業組織結構和約束企業經營行為來實現規制目的。

  宏觀調控是指政府根據經濟整體運行情況，為實現一定的政策目標，運用財政、稅收、金融等經濟手段對市場經濟的整體運行進行的調整和控制。如在通貨膨脹時期，通過壓縮財政和信貸投入、提高利率、稅率等手段抑制經濟過熱；當經濟出現萎縮時，通過擴大財政支出、調低貸款利率減輕稅率等手段刺激經濟復甦。宏觀調控和規制都是由政府實施的經濟干預手段。但是，宏觀調控是針對全局性的經濟波動而採取的臨時性調控措置，它以遵守市場規則為前提，依靠財稅、金融等經濟手段，按照市場規律間接調整經濟走向，因而具有臨時性、多變性等特點，而規制則只針對特定行業或企業，是基於特定產業所具有的自然壟斷性、外部性等特點而依法採取的限制性活動。它通過發放許可證、定價、限價、企業拆分、甚至國有化（或民營化）等直接行政手段干預具體企業的經營活動和行為。隨著經濟形勢的變化，規制雖然也可能做出相應的調整，但其本身具有長期性、穩定性的特點。

  基於上述分析，筆者認為，所謂規制，是指在市場經濟條件下，政府等公共機構基於一定的公共利益目標和法律法規，針對某些自然壟斷性產業或特定經濟領域的產業組織結構和經濟行為直接採取的限制性規範和活動。

  首先，規制存在的基礎是市場經濟體制，是市場經濟發展到一定階段的產物。規制本身並不消滅市場，相反，規制的實施往往要依賴於市場機制的作用。如價格規制中的最高上限制度，政府只是規定最高限價，在該限價以下，由市場加以調節，並藉助市場機制的作用，刺激消費者提高生產效率，並最終實現規制的根本目的。可以說，政府直接管理時代行政即規制，完全計劃經濟時代計劃即規制，但這些都並非真正意義上的市場規制。

  其次，規制的行為主體是政府及其他公共機構，其規制對象是微觀經濟主體及其之間的關係。在規制實踐過程中，政府等公共機構作為規制行為的主體，其自身的行為內容和活動方式等雖然受到一定程度的制約，但是基於其特定的法律地位和權力，它始終處於規制活動的上位。與此相反，作為規制調整對象的企業及其經營者，雖然也可能通過各種利益表達方式提出自己的主張和要求，甚至在某種程度上俘獲規制者，但這並不能改變其被規制的地位和角色。

  

  第三，規制依據一定的公共利益目標和法律法規而成立。保護公共利益的立法和行政理念是規制存在的前提和基礎，正是基於公共利益的基本理念，國家才通過立法等手段確立了約束性規制框架。由於公共利益的目標是一種人為的價值判斷，不同行為主體可能出現不同的價值取向，因此，「如果想要列一張表，能夠嘗試列舉作為規制正當化理由的公益目標，可以斷定，任何這樣的嘗試都是徒勞的，因為『公共利益』的內涵將隨著時間、地點及特定社會所追求的具體價值而改變」。[22]在此，追求公共利益目標本身並不意味著任何規制活動在任何情況下都必然基於所有人的立場，都必然對整個社會有益。劉莘認為，雖然「公益是指社會的一般福祉」，但是『以公益為目的』系指以公益為取向而言。直接給予社會一般大眾利益的行為當然屬於行政，但有些行為雖直接給予特定對象利益，但若其最終目的仍在為社會一般福祉，則仍屬於行政」。[23]判斷公共利益的價值取向，只能從增進公共福祉和確保社會公平等價值判斷出發，根據具體現實情況而加以確定。

  正是由於對規制的公共利益目標的價值取向存在理解上的差異，從而為被規制對象提供了巨大的俘獲衝動。被規制者往往以公共利益的名義，通過各種利益表達方式提出自己的主張和要求，以求制定出有利於個人利益的規制內容，進而爭取全面俘獲規制者。然而，規制的俘獲與否並不能從根本上改變規制立法的「公共利益目標」，否則，只能問責於產生規制的制度體制的公正性和國家政權的性質。從規制實踐角度看，規制改革的根本原因是技術、環境、生產力水平等外生因素的變化。在任何社會條件下，出於理性經濟人的考慮，企業永遠具備俘獲規制者的動機；與此同時，民主政體基礎上的制度運行機制和市場經濟基礎上的激烈競爭環境將制約或削弱俘獲行為及其效果。

  第四，規制主要是針對自然壟斷性產業或特定經濟領域的產業組織結構或經濟行為進行約束。在某些具有明顯自然壟斷性特徵的產業部門，由於存在著規模經濟、範圍經濟和成本弱加性等特點，從社會經濟效益的角度出發，實行國家壟斷或者默許私人壟斷，但為了消除和抑制濫用壟斷權力或侵蝕消費者利益的負面效應，由公共機構依法實行產業規制。如在規制實踐過程中，各國政府普遍對鐵道、電信、電力、自來水、煤氣等產業實行規制。但是，對於一般產業，如食品、服裝、電器、機械、建築等產業部門，則既不會直接干預企業的經營或市場定價，也不會人為設定準入門檻，政府主要是通過制定行業規範和市場交易規則，依法維護公正的市場競爭秩序。

  規制機構的規制活動主要針對產業組織結構和經濟行為展開。一方面它通過制定反壟斷規制，對企業之間的併購、卡特爾、托拉斯等影響產業組織格局的企業活動進行約束，另一方面又通過公開制定指標、標準、結構、方法、程序等手段，對微觀經濟主體的價格、質量、服務等經濟行為進行直接干預。如各國制定的電信最高銷售限價、對於主導性電信運營商附加普遍服務義務、有限進入許可等，通過具體的強制性約束行為，以實現保護消費者、維護市場競爭秩序等公共政策目的。因此，規制也不同於通過市場手段間接干預經濟運行的宏觀調控等政策性干預措施。