2.規制的產生和發展

  規制並非從來就有，而是市場經濟發展到一定歷史階段的產物。規制的主體是政府，規制的對象主要是企業，對此學術界基本沒有爭議。但是，對於規制的內容、範圍、規制方式等，依據學者各自的理解和研究視角，則分歧較大。為更好揭示規制的本質含義，在此對規制產生和發展的歷史進行簡單追述。

  一般來說，在自由資本主義的發展時期，直接的政府規制較少。正如亞當·斯密所說，政府只是充當市場的「守夜人」。企業經營什麼，如何經營，完全是個人的私事。政府是市場秩序的維護者和仲裁者。為了維護自由競爭的市場秩序，政府逐漸制定了一系列相關的法律法規，在市場、企業、消費者之間也逐漸形成了人們自願遵守的交易規則和習慣，但這些都不能稱為規制。

  隨著資本主義的不斷發展，私人壟斷資本的出現成為必然。在美國，聯邦政府和各州政府開始加大反壟斷的關注力度。人們的基本理念是，相對於壟斷者的市場能力來說，消費者是被動的、脆弱的。19世紀70、80年代，美國鐵路在經歷了廣泛的價格戰之後，消費者要求鐵路取消價格歧視，加強政府干預；鐵路經營者也積極尋求政府支持，希望穩定價格。各界的積極活動最後終於促成了1887年州際商業法的出台，並成立了州際商務委員會（ICC），由ICC對鐵路價格等實行政府規制。政府不再僅僅停留於充當「守夜人」的角色，開始直接管制私人的經營行為。早期的規制主要集中在電力、鐵路、電話等公用事業部門。到19世紀末，美國許多州都頒布了反壟斷法。1890年，美國聯邦政府頒布謝爾曼法，從而正式確立了美國的反壟斷規制體制。

  

  19世紀末，隨著自由資本主義經濟的迅速發展和殖民擴張，英美等資本主義國家進入國家壟斷資本主義階段，政府權力開始大量滲透到經濟生活之中。美國制定了一系列規制經濟的法律法規，並成立了許多相關規制機構。日本及英、法等國在加強國家經濟干預的同時，在鐵路、電力、電信等自然壟斷領域，大力興辦國有企業，或推行國有化政策。1930年經濟危機全面爆發之後，資本主義國家普遍放棄其一貫奉行的自由主義競爭政策，加強國家對經濟運行的全面干預。特別是二戰後，英法等歐洲國家大力推行國有化政策，使國家壟斷資本主義經濟形式達到頂點。此時，國家對經濟的干預形式多種多樣，其中既包括間接的宏觀調控，也包括直接的市場准入規制、價格規制等經濟規制，而其中的國有企業模式可以理解為是政府對自由市場活動進行規制的最極端形式。

  20世紀70年代以後，歐美等國掀起了民營化和規制緩和的潮流，鐵路、電信、煤氣等傳統壟斷行業或者實行民營化改革，或者緩和政府規制，引進市場競爭機制。「30年代的管制浪潮起源於大蕭條帶給人們的對自由放任經濟理念的動搖，而70年代的規制緩和則發生在嚴重的滯脹時期——高通脹和高失業——這導致人們對政府能否對經濟施加積極影響的能力產生了懷疑。儘管該假設帶有推測性且未得到驗證（如何驗證也是不可知的），但它既有趣又合理。」[19]

  在研究20世紀70年代以來的規制改革問題時，必須看到一個基本的經濟常識，即英國、日本之所以大規模地進行民營化改革，很大程度上是出於緩解財政壓力的原因。國家壟斷資本主義時期形成的政府治理體制和經濟干預政策，一方面嚴重製約了國有企業經濟效益的發揮，另一方面也造成了政府財政的重大危機，赤字財政和過分國債依賴的政府治理模式難以為繼。70年代以後，全球經濟發展變緩，再加上石油危機的衝擊，傳統意義上的政府治理模式和經濟干預手段受到挑戰，改革政府管理體制和財政體制，緩和經濟規制，實施國有企業民營化，成為解決政府財政危機和振興經濟的必要手段。因此，該潮流不僅席捲了歐美等發達國家，也波及其他資本主義國家和發展中國家，進而形成了世界性民營化和規制改革的洪流。

  歐美等國政府在緩和經濟規制的同時，逐漸加強了對企業的社會性規制。由於經濟活動等負面外部性問題日益突出，企業經營過程中產生大量空氣污染、水污染以及有毒廢物等問題的出現，嚴重影響了人類的生存環境和身心健康。隨著經濟發展和收入水平的不斷提高，人們對生活質量要求也越來越高，對生命越來越珍惜，人類生存價值觀和生活觀的轉變對加強社會性管制提出了越來越多的要求。70年代以後，美國建立了大量社會性規制機構，如美國環保署（EPA）、聯邦公路運輸安全委員會（NHTSA）、消費品安全委員會（CPSC）、職業安全與健康委員會（OSHA）和核管制委員會（NRC）等。與此相同，其他發達國家也相應制定了社會性規制政策，並成立了眾多的社會性規制機構。

  從規制產生和發展的過程可知，規制包括反壟斷規制、經濟性規制、社會性規制以及國有化規制。在理論研究中，狹義的規制則僅指經濟性規制和社會性規制。在實踐過程中，由於各種規制的出發點、立足點和公共目標不同，因而規制的具體運用形式和手段也不盡相同。

  作為政府的規制手段，反壟斷是規制行為的起點，而國有化則是規制行為的終點。反壟斷規制是以自由競爭市場的存在為基礎，其目標在於防止出現威脅市場自由競爭的市場過分集中行為，以維護消費者的利益、促進公平有效的市場競爭。經濟規製成立的前提是由於某些產業或行業存在自然壟斷性，市場集中不僅不可避免，而且適當地壟斷經營有利於社會整體經濟效益的提高。因此，經濟性規制往往是在政府默許特定產業市場壟斷的前提下，依靠行政手段對壟斷性市場採取的補救措施。通過對特定產業中企業行為的規範和約束，可以儘量避免因產業壟斷造成負面效應，保護正常的市場秩序和社會公共利益。從研究的側重看，「反壟斷強調市場結構，而規制重視企業行為」。[20]

  社會性規制則是在現代經濟條件下，基於公共安全、環境保護、健康生活等社會公共利益發展的客觀要求，對一定行業和領域的企業行為進行的人為規範和約束，旨在消除企業行為的負面外部性，確保人類生存環境的健康性、安全性和舒適性。植草益認為，「社會性規制是以確保國民生命、安全、防止災害、防止公害和保護環境為目的的規制，都是與對付經濟活動中發生的外部性（特別是『外部不經濟』、提供『公共性物品、准公共性物品』）有關的政策」[21]。國有化規制則可以理解為政府對特定領域或產業的全面干預和控制，它往往以政府為直接壟斷某一產業經營為基本特徵，如民營化以前的日本電信、英國電信等。在歷史發展過程中，各國政府基於不同的公共管理理念和政策目標，確立了適合本國特點的產業規制模式。隨著20世紀80年代以後信息技術巨大進步和經濟飛速發展，各國政府開始全面調整和改革原來的規制體制，以適應時代的發展要求。（參見表2-1）

  表2-1 規制的類型、適用範圍、基本理念及其特點