1.規制的含義

  關於規制的含義，國內外學者觀點有所不同。施蒂格勒等美國經濟學家十分注重實證分析的研究方法，拉豐和梯若爾等新規制經濟學家則充分利用了數學模型的分析技巧。雖然他們在規制研究方面都取得了巨大成就，然而，與對規制進行準確而清晰的定義相比，他們似乎更加重視規制的現實價值和實際操作。施蒂格勒認為：「經濟管制理論的中心任務是解釋誰從管制得益、誰因管制受損，管制會採取什麼形式，以及管制對資源配置的影響。」[3]拉豐認為，由於存在信息約束、交易約束和行政或政治約束，使規制者不能實施他所偏好的政策（不管是什麼政策）。[4]

  卡恩在《規制經濟學：原理與制度》主張，政府規制是「對產業結構及其經濟績效的主要方面的直接的政府規定，比如進入控制、價格決定、服務條件及質量的規定，以及在合理條件下服務所有客戶時應盡義務的規定」[5]。米尼克認為，「規制是針對私人行為的公共行政政策，它是從公共利益出發制定的規則」[6]。塞爾茲尼克認為，規制是「公共機構針對社會共同體認為重要的活動所施加的持續且集中的控制」[7]。根據《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》的解釋，規制是政府為控制企業的價格、銷售和生產決策而採取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努力制止不充分重視「社會利益」的私人決策。規制的法律基礎由允許政府授予或規定公司服務權利的各種法規組成。[8]上述觀點更多趨向於內涵的歸納性解釋，因而缺乏外延性的規範。

  金澤良雄認為，從廣義角度看，政府規制是指「在市場經濟體制下，政府以矯正和改善市場機制內在的問題而干預經濟主體（主要是企業）活動的行為」。政府規制的目的是為了維護正常的市場經濟秩序，提高資源配置效率，增進社會福利水平。植草益將政府對經濟的干預活動歸納為八類，拋開宏觀調控的內容外，他把規制分為間接規制和直接規制，而直接規制又分為經濟性規制和社會性規制。從狹義視角看，植草益認為，「經濟性規制就是指在自然壟斷和存在信息偏在的領域，主要為了防止發生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府機關用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制」。[9]我國經濟學者更多地參照和引用了上述概念。植草益的分析雖然清晰透徹，但缺乏對規制的整體把握和本質屬性的揭示。

  餘暉主張，「規制是指政府的許多行政機構，以治理市場失靈為己任，以法律為根據，以大量頒布法律、法規、規章、命令及裁決為手段，對微觀經濟主體（主要是企業）的不完全是公正的市場交易行為進行直接的控制或干預」。[10]該定義從政府經濟職能角度加以分析，雖然較為全面、詳細，但是「不完全是公正的市場交易行為」的約束，既給人以內涵模糊的感覺，又難以涵蓋所有的規制活動，而且「以治理市場失靈為己任」的立足點則可能造成對規制內涵的不當約束。

  於立認為，規制是政府對私人經濟活動所進行的某種直接的、行政性的規定和限制。[11]王俊豪主張，「管制」是「指具有法律地位的、相對獨立的管制者（機構），依照一定的法規對被管者（主要是企業）所採取的一系列行政管理與監督行為」。他認為，政府管制構成的主要要素包括：（1）管制的主體（管制者）是政府行政機關（簡稱政府），通過立法或其他形式，管制者被授予管制權。（2）管制的客體（被管制者）是各種經濟主體（主要是企業）。（3）管制的主要依據和手段是各種法規（或制度），明確規定限制被管制者的什麼決策，如何限制，以及被管制者違反法規將受到的制裁等等。[12]該定義依然是過於籠統和含糊，既沒有揭示被規制企業的特定範圍，也沒有指出規制行為與其他行政管理或監督行為的區別。根據上述定義和分析，我們完全可以將物價局或工商行政管理局等的政府行為列入規制之中。事實上，在王俊豪所有的論著中都只是針對電力、電信、鐵路等特殊行業的政府直接管理行為進行論述的。[13]

  謝地主張，規制「是政府為實現某種公共政策目標，對微觀經濟主體進行的規範和制約，主要通過規制部門對特定產業和微觀經濟活動主體的進入、退出、價格、投資及環境、安全、生命、健康等行為進行的監督和管理來實現」。[14]陳富良認為：「政府規制是指政府部門，有時也包括一般的社會公共機構和組織，依據有關的法規，通過許可和認可等手段，對企業的壟斷和競爭、進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關活動及外部性行為施加直接影響的行為。」[15]上述兩個定義大同小異，二者都立足於政府與企業關係的視角，基本沿襲了植草益的定義內涵。前者的定義強調特定產業領域和微觀經濟主體的具體行為，並涵蓋了社會性規制的內容；後者的定義則強調「直接影響的行為」。兩者都是通過具體列舉形式突出了規制的內涵，因而缺乏對規制定義的本質性闡釋，而且對於列舉之外的經濟活動與政府活動，令人無所適從。

  

  與上述定義不同，史普博分別從經濟、法學、政治學角度進行了考察和分析，他認為「傳統經濟學意義上的管制定義忽視了行政程序的作用」，在政治學的管制定義里，雖然公共政策和管制的行政政策方面得到了強調，但又忽略了市場因素。因此，史普博試圖「將行政決策的模型與市場機制的模型統一起來」，「將管制視為消費者、企業和管制機構互相結盟並討價還價的過程」[16]。基於此種理念，他認為「管制是行政機構制定並執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為」[17]。從政策過程角度看，「管制的過程是由被管制市場中的消費者和企業、消費者偏好和企業技術，可利用的戰略以及規則組合來界定的一種博弈」。「管制學研究的是管制存在下的管制過程及其作為其結果的市場均衡。」[18]史普博應用博弈理論從規制機構、消費者、企業之間的關係角度清楚闡述了規制的運行機制及其實質，給人以清晰明了的分析思路和研究視角。然而，過分強調博弈過程的定義方法導致其忽視了對規制概念自身內涵和外延的系統闡釋，因而也難以清晰揭示規制的本質屬性和基本特徵，在規制實踐中，使人難以明確區別規制與基於其他行政法規、行政措施等政府行為之間的差異。