二、保護農業與保護農民的錯位

  包括日本人在內的很多人都認為日本是農業保護大國，其農業保護水平極高，然而事實並非如此。理清這個問題，必須從幾個層面對其進行具體分析。首先，國際上對各國農業保護度的衡量標準。1987年經濟合作開發機構（OECD）制定了「農業保護指標PSE =生產者支持評價」，用來計算各國的農業保護率。圖12-1是該機構公布的2010年各主要國家農業保護率，正中間的曲線是該機構加盟國的平均值。該圖所示內容表明，20多年來在世界主要國家中，日本的農業保護水平的確一直處於最高水平。

  然而，問題的關鍵在於該PSE是指「政府補助在農業生產者的農業收入中所占比例」，而政府補助部分不僅包括政府的財政支援，同時包括關稅在內的所有政府價格管理造成的農業增產額。由於該計算方法忽略了農產品出口國與進口國立場之差，農產品對不同國家的重要性之差，乃至不同國家的氣候、土地條件之差，受到農產品進口國的強烈反對。1993年GAAT《烏拉圭回合農業協議》簽訂，其中農業保護的「綜合性衡量尺度AMS=支持總額評價」出台。該衡量標準將政府補助部分重新界定為「應削減的國內支持總額=黃箱支持政策[3]，即市場價格支持+應削減的農業補助金」。該協議對應削減的國內支持總額制定了明確的削減目標，即1995—2000年度迄的6年間，各國的黃箱國內支持總額削減至1986—1988年平均水平的20%。之後2001年11月召開的WTO多哈回合，制定了新的黃箱支持的削減目標，以1995—2000間國內支持平均值為標準，美國削減60%，日本削減70%。如果用該衡量標準衡量日本的農業保護率，則會得出完全不同的結果。圖12-2是多哈回合後，各主要國家的國內支持水平統計。其中淺色部分表示農業生產總額，中間色部分表示多哈回合削減目標，深色部分表示當年黃箱支持（AMS）。對該表中具體數字進行分析可以得出以下結論：1.日本2004年的黃箱支持水平為7%，僅為多哈回合標準的15%，達到削減85%的水平；2.2004年日本的AMS雖高於美國的5%，但卻低於EU的12%。值得注意的是，日本黃箱支持的削減率高於美國的32%及歐盟的54%。

  圖12-1 OECD 2010年發表《主要國家農業保護指標》（單位：%）

  註：引自經濟合作開發機構官方網站，http：//www.oecd-ilibrary.org。

  圖12-2 多哈回合後日、美、歐盟黃箱國內支持總額及支持率的變化

  註：引自日本農林水產省官方網站， http：//www.maff.go.jp/j/kokusai/taigai/wto/pdf/ref _ data.pdf。

  其次，對PSE及AMS的具體分析。如上所述，日本的農業保護度，根據不同的衡量標準出現兩種截然不同的結果。必須指出，經濟合作機構的PSE值的內容，涵括了政府對農業的所有保護政策的內容；而WTO的AMS值，則將著眼點置於具有歪曲農產品貿易及農業生產自由度的可能性的農業保護政策之上，其意圖在於對上述保護政策進行過濾及削減。可見問題的關鍵在於如何在允許的範圍內採取有效的農業保護政策，以保證本國農業生產的可持續性發展；毫無疑問日本農基法農政實施以來的農業政策，特別是農業保護政策，雖幾經改革但對保證農業生產的可持續性發展問題沒有起到任何效果。

  應該說，日本農業保護政策失敗的主要原因是，過去很長一段時期，日本農業保護政策中存在嚴重錯位，其重點被單純地放在農民保護之上，具體表現為：（1）大米生產調整政策=「減段政策」。該政策並非通過支持農業生產達到保證農民收入之目的，相反採取生產調整政策，通過調整大米生產總量，保證大米市場價格穩定，藉以保證農民收入水平。然而，針對以上政策實施造成的減耕後農地利用問題，政府卻未能採取有效的措施，導致農地休耕現象嚴重。（2）擴大農業生產規模政策。實施大規模農業經營是農水省多年的夙願，但在促進農地流轉問題上，卻遲遲達不到政策預期的效果。原因仍在於農地法中存在的「耕者有其田」的自耕農理念。為了保證農民對土地的權利，農地法對農地的所有及使用權均做了相應的規制，導致促進農地流轉的政策缺乏整合性，因而達不到政策預期的效果。