一、日本農業政策屢屢失敗的主要原因

  首先，1961年日本《農業基本法》的成立，在日本農業政策史中具有劃時代意義。該法的成立標誌著日本農業政策體制中憲法的問世，表明今後所有農業政策均將圍繞貫徹農基法的基本方針目標而制定實施。農基法的第一章第一條明確指出：「鑑於農業及農業從事者在產業、經濟及社會中所應肩負的重要使命，為了順應國民經濟的成長發展以及社會生活的進步向上，為了矯正由於自然、經濟、社會的制約對農業產生的不利，為了減少或消除農業與他產業在生產性上存在的差距，國家的農業政策，以提高農業生產性以及增加農業從事者收入、使其生活水準與他產業從事者相同為目標，促進農業的發展以及農業從事者地位的提高。」

  由此可見，農基法的基本方針目標在於減少工農業生產率以及工農業從事者收入之間存在的差距，即提高農業的生產率及農民的生活水平。直至1999年《食品·農業·農村基本法》成立迄，其基本方針目標始終未曾改變。因此，新農基法成立迄的日本農業政策，均圍繞實現以上政策目標制定實施，然而為了解決不斷出現的新問題不得不屢次進行政策性調整，其具體過程可整理為表12-1。

  表12-1 日本農業基本法成立後農業政策方針調整過程

  如上表所示，農基法成立後的20世紀60年代起至20世紀末，日本農政方針曾經有過3次較大的調整，即農基法農政向綜合農政、綜合農政向80年代農政、80年代農政向新農政的調整。對其調整內容及過程可做以下分析。

  第一，其調整政策目標的目的僅限於解燃眉之急，並且該調整是通過制定或修改相關子法的方法實施；對農政體系中的綱領性法律、農基法的政策目標在進入新世紀迄未做過相應的修改。這種被動的調整方法使其農政體系缺乏整合性，也是其政策目標無法實現的原因之一。

  

  第二，本書在序論中曾經指出，日本農業目前面臨非常困難的問題，其具體包括四個方面內容：農業從業者減少及老齡化，農業生產總量及農業收入的減少，農地面積的減少，農產品自給率降低，相關數字變化已經在表1中給出。從該表中數字可知，不可否認農基法農政的實施過程中，農業總生產額處於不斷上升的趨勢；但當時農業生產總額的提高，在很大程度上是「選擇性擴大」生產的產物。換言之，是由選擇市場需求增大、價格穩定的農產品進行擴大生產帶來的結果。這種農產品生產的「選擇性擴大」正是之後「主要農產品」生產過剩的主要原因之一，其後果是農業生產的「選擇性縮小」，即主要農產品的「減段政策」。特別是大米生產調整政策的實施，造成休耕地、棄耕地等非耕農地不斷增加，成為日本耕地面積減少的原因之一，給農業帶來了更大的問題。

  第三，農業構造改革，一直是日本農政體系中的重中之重，其目的在於提高農業生產率。但是必須注意的是，農業生產率的提高必須有兩部分組成，一是農業的機械化生產，二是農業經營規模的擴大，兩者缺一不可。然而，表12-1中各時期的政策重點表明，擴大農業經營規模問題一直未能得到解決。因此農民對農業生產機械的投資，帶來的是經營困難與農產品成本的提高，農民不得不靠農業生產以外的收入維持生活；這也是日本農民兼業現象不斷增加，農產品在國際市場及國內市場上缺乏競爭力，乃至農產品自給率下降的原因之一。

  另外，1999年7月新農基法的成立，標誌著日本農政方針的根本性改革。該法第一條中明確指出，今後將「綜合性、計劃性地推行有關食品、農業、農村政策」，使其達到「促進國民生活的安定提高及國民經濟的健全發展」之目的。新農基法成立後的主要政策實施及其內容調整可整理為表12-2。在此，對新農基法農政做以下兩點分析。

  表12-2 新農基法成立後日本農業政策及其調整要點

  第一，新農基法的施政目標表明，今後的農政將以促進「國民生活的安定提高及國民經濟的健全發展」為目標。可以認為該政策將從過去的「為農業及農民而實施」轉向「為所有消費者及國民經濟而實施」。以「消費者」為主體就必須「保障食品的安全供給」；以「國民經濟的健全發展」為主體，就必須「發揮農業的多面性機能」，爭取「農業的可持續性發展」，促進「農村的振興」。以上兩個政策目標的實現，必須以保證穩定的國際貿易關係為基礎。因此可以說新農基法農政的政策實施重點在於上述「保障食品的安全供給」、「發揮農業的多面性機能」、爭取「農業的可持續性發展」、促進「農村的振興」這四點之上，同時其中每一點均與國際貿易環境有著不可分割的關係。

  第二，1999年新農基法出台後，日本農政在《2000年度農政基本計劃》下實施，然而序章中表1所示數字表明，21世紀新農政並未能使日本農業中存在的四個主要問題出現任何緩解。同時《2010年度農政基本計劃》中，除實施「戶別收入補償制度」與提高農產品自給率目標之外，並未出現更大的根本性改變。很難想像如此缺乏新意的政策調整，能夠使長期以來困擾日本農業的問題得到圓滿的解決。