第四節 「新農基法」下的農產品市場擴展政策

  事實上，日本農業在農基法改訂之前已經面臨著極大的困境。農水省在《食品·農業·農村基本法梗概》[29]中明確指出：「舊農業基本法在昭和36年，根據當時社會經濟動向及其預測，為明確我國農業的發展方向而制定。但是，在我國社會經濟的急速成長、國際化進展顯著等變化中，我國食品、農業、農村的狀況亦發生了巨大變化……出現了使國民深感不安的現象。」該文件對上述「不安現象」作了幾點說明：其一，食品自給率的降低；其二，農業生產者減少及老齡化；其三，農地面積減少；其四，農村活力喪失。

  顯而易見，農基法的改訂與緩解上述「不安現象」有著不可分割的關係，可以看到新農基法的目標已經從「通過縮短農業與他產業生產率、農業生產者與他產業生產者收入之間的差距，達到促進農業發展、提高農業生產者地位」，轉變為「通過提高農產品自給率，達到維持農業的多面性機能、保障國民生活的安全與安心」的層面。審視新農基法農政的具體政策要點（見表11-3）發現，可稱之為「新政策」之處有以下幾點：

  （1）制訂了將食品自給率提高至50%的目標；（2）開始推行「戶別所得補貼制度」；（3）擴大國產原料利用及改善國民早餐習慣；（4）促進農產品出口貿易；並且以上四點均與農產品市場擴展相關。

  表11-3 2010年《食品·農業·農村基本計劃》的政策要點

  1999年新農基法成立後，日本農業面臨的問題是否得到緩解，是檢驗新農基法農政效果的最好方法。從農水省《平成25年度食品·農業·農村白書》[30]對日本農業現狀的歸納中得知，日本農業、農村仍然面臨著生產者老齡化以及棄耕地不斷擴大的狀況，食品自給率亦未見明顯上升。不僅如此，以提高農產品自給率、擴展農產品市場為主要政策目標之一的新農基法農政下，2013年農產品進口額約為6.14兆日元，與前年度相比處於增長態勢；除此之外，從日本主要農產品進口全貌來看，其對個別國家的依賴度極高（見表11-4），玉米、小麥、大豆進口量的88.9%、95.7%、96.5%依賴於進口量前三位的國家，其中對美國的依賴度均在50%左右。因此可以說，新農基法農政下農產品市場擴展政策的效果不僅不盡如人意，其進口結構在食品安全保障意義上亦存在一定的風險性。

  表11-4 平成25年日本主要農產品進口國別比例（2013年）

  毫無疑問，農業向國民提供生活保障基礎及「各種有益機能」，保證其作為產業而持續性發展的必要條件之一，是確保農產品銷售市場的份額。而日本農業面臨諸多問題的最大原因，無非在於因為農業生產成本過高[31]，使其銷售過度依賴國內市場；而農產品貿易自由化使日本農產品在國內市場上的份額不斷減少；應該說，農產品市場擴展政策的成敗關係著日本農業的發展。然而，局限於「戶別所得補貼制度」與改善國民膳食結構等內容的日本農產品市場擴展政策，仍然缺少積極因素。調整擴大農業生產、經營規模與農地轉讓規制之間的關係，充分發揮密集型農業的特徵、提高日本農產品品牌威信等具有積極性、具體性政策的實施，成為今後日本農產品市場擴展及日本農業持續性發展的關鍵。