第五節 FTA談判中的農業問題

  上文已經指出，日本的貿易自由化起步於20世紀60年代，並且用了近10年的時間將當時僅有41%的貿易自由化率翻了一番，儘管如此，與其他發達國家相比，其自由化率仍處於低谷。對於這種狀況，日本通商產業省（現經濟產業省）在《昭和45年度通商白書》[32]中對貿易自由化的歷程做了如下的評價：「我國的貿易自由化，以1960年制定的《貿易外匯自由化計劃大綱》及1961年制定的《促進貿易外匯自由化計劃》為起點。1960年4月僅為41%的自由化率，至1970年4月已經接近94%。儘管如此，與歐美諸國相比，我國的進口限制數量仍居首位，這與我國的自由化開始甚遲有關。並且，與其他先進諸國相比，我國的經濟、社會所面臨的困難太多，例如（中略）農產品經營規模具有的零星性、氣候等自然條件具有的特殊性（中略）等。」上文中，日本政府用「困難太多」來解釋貿易自由化問題上的落後狀況；同時值得注意的是，日本所面臨的貿易自由化的「困難」中，農業問題首當其衝。

  當時歐洲經濟合作機構（OEEC）制定了對貿易自由化的評價體系，被稱為貿易的「自由化率」，即「進口自由的商品」在所有進口商品中所占的比例。「進口自由的商品」指具有進口自由化義務的商品，其中包括需繳納關稅的商品；「非進口自由商品」是指不具有進口自由化義務的商品，如武器、麻藥等。在該衡量體系下，日本的貿易自由化率，如《昭和45年度通商白書》中所示，在20世紀70年代初達到94%。之後日本所面臨的是更大的挑戰，即如何按照「GATT11條」的規定，繼續降低關稅水平。圖11-1是日本貿易自由化過程與關稅的變化。如圖所示，20世紀60年代至70年代，日本貿易自由化的重點是減少進口限制商品的數量以及外匯管理自由化。70年代開始，貿易自由化重點開始轉向降低關稅率，同時廢除非關稅性貿易堡壘。圖中能夠看到兩種對貿易自由化的評價方法：（1）相對進口總額的平均關稅負擔率，指關稅收入在進口總額中所占的比例，即圖中上方白色曲線。（2）相對課稅商品進口額的平均關稅負擔率，指關稅收入在課稅品進口額中所占的比例，即圖中下方黑色曲線。20世紀60年代起，日本的貿易自由化是在「GATT11條」的框架下展開的；其間相對進口總額的平均關稅負擔率在20世紀90年代初期，已經從60年代的最高點約21%降到6%左右；相對課稅品進口額的平均關稅負擔率則從約7%降到3%左右。

  圖11-1 日本貿易自由化過程與關稅的變化（引自経済産業省『2000年度通商白書』）

  然而，鑑於WTO對於所有加盟國均賦予最惠國待遇的原則，20世紀90年代開始自由貿易協議[33]（FTA）數量急劇上升，地區經濟統合愈演愈烈；同時，多哈回合談判受挫，致使WTO框架下的農業、智慧財產權、服務、開發等領域上的多方談判陷入困境。為此，FTA成為世界各國貿易自由化的主要手段。在以上背景下，進入21世紀後日本的貿易自由化終於開始在FTA框架下展開，特別是其在東亞地區的以FTA[34]為軸心的經濟合作協定[35]（EPA），已經成為日本門戶開放的主要手段與目標。

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  表11-5是日本EPA/FTA談判的進展狀況、生效時期，乃至協定主要內容。可以看到，自2002年1月日本與新加坡的EPA簽署後，日本的EPA·FTA談判正式起步。至2015年3月，日本與15個國家或地區的談判已經結束，其中與14個國家或地區的協議已經生效；與蒙古的談判也於2015年2月簽字完畢；另外與8個國家或地區的談判正在進行中。農產品協定的內容表明，其談判圍繞各自關心的具體農產品的削減或廢除關稅、設置進口配額等問題展開，其中日本主張從談判品種中除外的農產品主要為米麥、特定乳製品、砂糖、澱粉、牛肉、豬肉等；可見以上品種已經成為日本農產品貿易的最後壁壘，也是日本政府希望守住的最後壁壘。

  必須注意的是，與WTO「必須對所有加盟國賦予最惠國待遇」框架下的談判不同，FTA框架下談判的主旨在於促進談判國「之間的經濟關係更加密切，擴大貿易自由」化，為此該談判應該以「在適當的時期內，在實質上撤銷所有貿易壁壘」為條件。因此該框架下衡量貿易自由化的標準，一般使用「相對進口總額的免稅率」，即免稅商品總額在進口總額中所占的比例。可見FTA框架下的貿易自由化目標，已經從減少關稅水平轉向免除關稅之上，這也是日本目前的「門戶開放」所面臨的真正考驗。

  表11-5 日本EPA/FTA談判的進展狀況及其主要內容

  綜上，日本敗戰後整個國家處於飢餓之中，戰後農政在實施糧食增產政策的同時，不得不向GHQ尋求幫助，事實上日本糧食「進口」起步於美國向日本提供的糧食援助之中。戰後初期的糧食增產政策的目標，在於滿足國民對糧食的需求，進而提高糧食自給率；為此國家財政投入了大量增產獎勵金，至1953年財政投入達到336億日元，糧食自給率得到了極大程度的提高。然而，1954年日美間MSA協定成立，日本政府放棄了財政投入型糧食增產政策，接受了以購買美國剩餘農產品為條件的美國對日本的再軍備投資，自此戰後日本農政開始在農產品市場開放與改善農業結構及保證農民收入之間尋找持續發展的契機。20世紀90年代愈演愈烈的農產品貿易自由化，使日本農業再度面臨市場開放的衝擊，僅僅依靠農產品貿易談判已經難以維持農業持續性發展的可能性，日本農政正在面臨新的挑戰。

  【注釋】

  [1] 田代洋一著『農業問題入門』，大月書店，2003年，第80—81頁。

  [2] 原文「終戦連絡中央事務局総務課第一課」。

  [3] 原文「終戦事務情報 第四號」，日本外務省官方網站，http：//gaikokiroku.mofa.go.jp/djvu/A0053/index.djvu？ djvuopts&page=12。

  [4] 原文「必需物資の輸入に関スル件」。

  [5] 通商産業省『昭和24年度通商白書』，経済産業省ホームページ。

  [6] Government appropriation for relief in occupied areas =政府占領地救濟資金，簡稱GARIOA援助。從美軍費中支出，是美國政府為防止德國、日本、朝鮮等占領地區發生飢餓、疾病等問題而建立的援助政策。該項對日援助實施於1946年至1949年間，主要用於提供糧食、肥料、醫藥品等生活必需品。

  [7] Economic rehabilitation in occupied areas=占領地經濟復興資金，簡稱EROA援助。和GARIOA同樣從美軍費中支出，目的在於支援占領地經濟復興。1949年至1951年間實施，該項對日援助主要用於棉花、羊毛等纖維原料的進口。如上所示，GARIOA和EROA兩種援助的主要內容為糧食等生活必需品，鑑於其具有在美國國內市場兌換貨幣的可能性，因此其具有資金援助的性質。

  [8] 大藏省財政史室編纂『昭和財政史―終戦から講和まで3 アメリカの対日占領政策昭和財政史』），東洋經濟新報社，1976年。另外對日媾和後美國提出該援助屬於貸款援助而並非贈與援助，要求日本還貸；根據同史料的記載，1962年日本政府曾向美國政府還款4億9000萬美元。

  [9] Mutual security act=以美國相互安全保障法為依據的軍事援助。由於韓戰的暴發，東西冷戰局勢確立。1951年為了增強西方陣營國家的防衛能力，美國制定了相互安全保障法，決定對友好國進行軍事援助，其中包括糧食援助。

  [10] 1954年7月，美合眾國立公法第480號，即農產品貿易促進援助法成立，通過剩餘農產品的援助出口，並在現地兌換貨幣的方式，達到對被援助國進行軍備強化的目的。該法起到了MSA援助法的作用。

  [11] 包括「日米相互防衛援助協定+日米農産物購入協定+日米経済的措置協定+日米投資保証協定」四個協定。其中「日米農産物購入協定」=《日美農產品購買協定》。

  [12] 農林省『昭和36年度農業白書』，農林水産省ホームページ。

  [13] 通商産業省『昭和36年度通商白書』（1961年度），経済産業省ホームページ。

  [14] 詳細請參照通商産業省『昭和31年度通商白書』（1956年度），「第3章通商政策」，経済産業省ホームページ。

  [15] 通商産業省『昭和31年度通商白書』，経済産業省ホームページ。

  [16] 同上。

  [17] 農林省『昭和36年度農業白書』，農林水産省ホームページ。

  [18] 農林省『昭和37年度農業白書』，農林水産省ホームページ。

  [19] 當時GATT所推行的貿易自由化率，主要聚焦於廢除實施進口限制的商品數量之上。因此，此處的自由化率是指進口自由的商品在總進口商品中所占的比例。

  [20] 日本內閣経済企畫庁『昭和36年年次経済報告』（1961年度），日本內閣官房ホームページ。

  [21] 甘迺迪回合是1964年5月在日內瓦召開的GATT第6輪貿易談判，該回合由美國總統約翰·甘迺迪根據美國《貿易拓展法》倡議召開，故又稱甘迺迪回合。甘迺迪回合曆時3年，其最大成果是加盟國間就關稅減讓問題達成了共識，提出根據加盟國的現有關稅水平降低關稅，以縮減各國間的關稅水平。具體表現為自1968年起五年間，加盟國平均關稅降低35%，其中關稅水平相對較高的美國將降低37%。

  [22] 通商産業省『昭和45年度通商白書』，経済産業省ホームページ。

  [23] 農林省『昭和45年度農業白書』（1970年度），農林水産省ホームページ。

  [24] 農林水産省『平成5年度食料·農業·農村白書』，農林水産省ホームページ。

  [25] 12種進口限制品種包括「乳製品2種，牛肉調製品，水果調製品，菠蘿罐頭，非柑橘果汁，番茄調製品，澱粉類，葡萄糖類，雜豆類，落花生，其他調製品」。

  [26] 原文「WTO農業交渉の主な論點」，農林水産省ホームページ。

  [27] 目前G10的成員國有日本、瑞士、挪威、韓國、中國台灣、冰島、以色列、列支敦斯登、模里西斯等九個國家或地區。葡萄牙因加入EU而退出G10。

  [28] 2000年12月日本政府提交的《WTO農業交渉日本提案》中明確指出：「農業是各國社會的基礎，農業向社會提供各種各樣有益機能，在各國自然條件及歷史背景存在差異的條件下，必須確保農業的多樣性及其共存。為此必須相互認同克服生產條件差異的必要性，這是非常重要的。」由此可見日本政府提倡的「多樣性農業的共存」是指，不同自然條件、歷史背景、乃至不同生產規模與方式下的各國農業的共存；其理論基礎在於不僅農業是社會的基礎，同時其本身具有各種各樣有益機能，即農業的多面性機能。

  [29] 原文「食料·農業·農村基本法のあらまし」，農林水産省「食料·農業·農村基本法関連情報」，農林水産省ホームページ。

  [30] 農林水産省『平成25年度食料·農業·農村白書』（2013年度），農林水産省ホームページ。

  [31] 日本農產品高生產成本的原因很多，其中最主要的原因有以下幾個方面：傳統密集型農業，零星農業的生產及經營方式，農地自身條件使擴大農業規模產生一定困難，農地制度的限制造成農地集中困難等。

  [32] 通商産業省『昭和45年度通商白書』（1970年度），経済産業省ホームページ。

  [33] 自由貿易協議。在兩國間或地區範圍內，為了促進相互之間廢除關稅以及進出口數量限制等貿易堡壘簽訂的貿易自由化協議。

  [34] FTA=自由貿易協定，指協定國家或地區間的關於貨物及服務貿易自由化、取消關稅或非關稅壁壘的協定。

  [35] EPA=經濟合作協定。特定國家或地區之間制定的關於貨物與服務貿易，乃至投資、人力資源流動、商標登錄等經濟活動的協議。