第五節 「大米生產調整」政策的推行過程

  農水省《昭和49年度農業白書》[24]（1974年度）中，對農業生產動向做了如下記載：

  35—45年度（1958—1970年度——筆者注）農業生產平均增長率為2.3%，與西歐諸國持平。特別是畜產品與蔬菜等部門，因需求的增加而擴大生產，其中隨著畜產飼養技術的提高，多頭化飼養使生產擴大非常顯著。另外大米生產同樣處於增長狀態，相反麥子、大豆等普通旱田作物的生產持續減退。結果，在農業生產中占有最大比重的大米，43年（1968年——筆者注）開始出現供需非常顯著的不均衡，44年度開始實施大米的生產調整及稻田生產的轉耕對策……44年度開始的大米生產調整及稻田轉耕對策，基本根據目標順利實施。49年度開始稻田轉耕對策停止對休耕田的獎勵……目標分配以轉耕可能與否為重點，與之前相比地區間的差別減小。稻田的轉耕面積，與48年度相比減少0.3萬公頃，約為28.5萬公頃，其耕種品種仍然是飼料作物（6.7萬公頃）、蔬菜（5.7萬公頃）、豆類（4.9萬公頃）的比重較高……雖然常年性植物增長鈍化，但是果樹、林木為中心增加了6.2萬公頃。48年度生產調整水田的將近半數為休耕田，49年度開始休耕獎勵措施結束後，其中過半以水稻為中心恢復農業生產。

  

  上文中能夠讀出大量相關信息：（1）戰後日本經濟高度成長期間，農業部門的平均增長率保持在2.3%左右，該增長水平並不遜色於西方發達國家。特別是由於選擇性擴大生產的實施，畜牧業及蔬菜果實農業的增長顯著。然而，處於需求鈍化的大米生產同樣處於增長狀態，結果自1968年開始，大米供需失衡，1969年起大米的生產調整及稻田的轉耕政策同時展開（具體過程可見表10-3）。（2）以上政策根據政府制定的調整目標（減產目標及轉耕目標）實施。（3） 1969—1973年度對實施生產調整（減產，即休耕及轉耕）的生產者給予獎勵， 1974年度開始停止對休耕田的獎勵。（4） 1974年度起減產目標分配的重點從單純減產轉向重視轉耕的可能性。（5）轉耕的主要內容以飼料作物、蔬菜、豆類、果樹、林木為中心。（6）休耕獎勵停止後，稻田的復耕現象增加。

  表10-3 大米供需及生產調整面積變化（單位：萬噸、萬公頃）

  從表10-3中數字可以看到：（1） 1965年開始至1968年迄，大米的生產量持續增長，而需求量卻相反持續下降，政府米庫存量1969年度已經超過500萬噸。以上背景下，1969年12月農水省在各地方農政局設置「大米生產調整對策本部」，大米生產調整政策起步。（2） 1971年度開始，稻田轉耕對策全面展開，國內大米生產基本被調整在需求水平，政府米庫存開始持續削減；雖然1975年後，因政府停止了對實施生產調整稻田中的休耕田的獎勵，政府大米庫存量一度出現波動，但大米供需失衡仍然得到一定程度的緩解。（3） 1969—1973年度，實施生產調整的稻田中，50%左右是未實行轉耕的休耕地。其原因在於該期間內，即使是休耕田同樣可以享受政府發放的生產調整獎勵金，致使休耕地不斷增加，不僅為今後的休耕地的復耕，而且為其轉耕均帶來極大的困難。1974年停止對休耕地的獎勵之後，由於託管制度的設置及統計方法的變化，大米生產調整中的休耕地數量無法體現，但是整體農業生產中的「休耕地」仍然存在，據農水省2003年度統計，休耕地面積為26.8萬公頃。

  關於大米調整政策的實施狀況，日本「會計檢察院」於2016年7月發表的《大米生產調整對策的實施狀況》（要旨）中[25]，做了較為簡要的總結。該文指出：自1969年大米生產調整政策實施後至2014年迄，國家財政支付「生產調整補助金」高達9兆576億日元。必須注意的是，大量轉耕補助金的投入，並未能避免因大米生產收縮帶來的整體農業生產的下降；換言之大米生產調整政策的實施在農業生產總額上造成的損失，並未能從其他農作物生產擴大上找到平衡。關於其原因，「實施狀況」一文中指出：「以由行政分配數量目標為前提的大米生產調整對策，阻礙了農業生產者的自由經營判斷及市場戰略，成為妨礙具有熱情的農業承擔者的效率性生產的最大原因。」日本農業經濟學家本田正義在《現代日本農業的政策過程》中同樣指出：「轉耕率統一分配，不僅損害大規模專業農戶的生產欲望，妨礙具有能力的農戶擴大生產規模，並且具有姑息並非盡全力生產大米的小規模農戶的弊端。」[26]2013年5月，為了探討農林水產業及農村地區，如何成為將來國家活力的源泉及其持續發展的策略，日本內閣內成立「創造農林水產業·農村地區活力本部」，同年12月該「活力本部」決定將於2018年對大米生產調整政策進行改革；為此，農林水產省決定將於2018年放棄通過行政手段制定大米生產調整目標的大米生產調整政策，以生產者為中心、圓滿對應需求的大米生產政策改革正在進行之中。