第四節 「選擇性擴大生產」的理想與現實

  上文曾指出，按照農水省對戰後農政的分期方法，「基本法農政」是指《農業基本法》成立後，20世紀60年代的日本農政。該時期農政的框架以農業構造理念為立足點，希望通過選擇性擴大生產，培育自立經營農戶，進而達到改善農業構造的目的；可以說選擇性擴大生產與培育自立經營農戶是「基本法農政」的兩大核心政策，其政策藍圖可以歸納如下：（1）隨著戰後日本經濟的高度成長，國民的飲食結構，乃至對農產品的需求發生一定的改變。為此，農業生產的內容也應該隨之進行調整，即選擇性擴大生產需求不斷增加的農產品，減少生產需求降低的農產品，達到調整農業結構的目的。（2）將擴大生產的主體定位於自立經營農戶群體。同樣在高度經濟成長過程中，農業人口不斷減少的背景下，通過促進經營規模較小並具有離農願望的農民圓滿離農，擴大留在農業生產位置上的農戶的農業經營規模，培育其成為自立經營農戶，達到農業構造改善的目的。1960年代的日本農政，在以上藍圖下展開，然而其政策效果卻差強人意。

  

  首先，關於選擇性擴大生產政策。選擇性擴大生產的關鍵，首先在於相對準確地預測今後農產品供需狀況。為此，1961年度日本政府向其諮詢機構「農政審議會」進行諮詢，開始研究探討日本今後10年間的農產品供需及生產預期問題；1962年5月內閣通過了農政審議會的相關報告，《農產品需求及其生產的長期預測》[21]公布於眾。對於該長期預測日本政府在《1962年農業白書》[22]中做了如下評價：

  本預測是在對最近農產品需求與生產的動向進行研究的基礎上，對其將來變化的可能性進行展望的結果。希望以此為指針，根據今後內外的各種形勢，實施恰當並且正確的農業政策。在制定本預測之際，設定了以下主要前提條件：（1）圍繞農業的社會、經濟條件的演變主要以現狀的變化為基礎；（2）關於農業政策的實施，雖然最近十年間農業技術的進步及農業經營的發展有了預期的發展，但是其基本變化主要以現狀的形態及進度為基礎持續；（3）關於農產品進出口政策的實施，在維持現狀的基礎上持續；（4）農產品與非農產品之間、農產品相互之間的價格關係的動向在維持現狀的基礎上持續……在以上前提條件下，對農產品需要的增加及其變化的預測結果如下：畜產品及果實生產在1959年至1971年的12年間，各自將增加大約3倍及2倍；耕種農業整體的增加將停留在20%以下；農業生產的選擇性擴大方向明顯。但是今後的問題是大米的需求將向緩和的方向發展，牛奶、果實等的生產將處於不足狀態之中。也就是說，農業生產已經步入選擇性擴大生產的路徑，但是在該預測所設定的前提條件下，需要與生產之間的對應並無法充分展開。因此今後農業政策的立案，有必要圍繞農業生產的選擇性擴大展開進一步的強化。[23]

  上文中明確指出：（1） 1962年公布的《農產品需求及其生產的長期預測》，是今後政府農業政策的指針性文件。（2）對日本未來12年間的主要農產品需求做出了預測，可以認為該預測將成為今後日本農業選擇性擴大生產的主要依據，即未來選擇作為擴大生產的主要農產品將會是畜產品、水果等；同時耕種農業雖然在整體上的需求增加相對弱於上述農產品，但仍然處於增長狀態之中，但是大米的需求將進入緩和狀態。（3）鑑於該長期預測的前提條件基本被定位於「維持現狀」的動態基礎之上，因此對今後農政的實施能否充分緩解農產品供需問題表示出一定的擔心。值得注意的是，在《農產品需求及其生產的長期預測》出台當時，政府已經對以其為指針的今後的選擇性擴大生產的結果表示出一定程度的擔心。換言之，當時政府已經擔心預測與現實之間是否失衡的問題；而事實上，兩者之間果然出現差距（見表10-2）。

  表10-2 人均每年主要食品消費預測與實際消費數量（單位：公斤）

  農政審議會預測農產品需求變化的基本構想是，隨著國民收入的提高，飲食結構中澱粉的攝取比例下降，蛋白質及油脂質的攝取比例上升；蛋白質及油脂質的攝入必然伴隨著維生素性食物的攝取，因此蔬菜及果類食物與畜產品同時攝取量將增加。在上述構想框架下的預測結果可見表10-2。對表中數據可做以下說明：（1） 1962年度發表的《農產品的需求及其生產的長期預測》使用了三種預測方式，即對經濟成長率分別在7.2%、5%、4%的前提下的農產品需求變化進行預測，並且上述預測以1958年（昭和33年）數據為基準展開。表中所示1969年的預測數字，是以最高增長率7.2%為前提條件的預測結果；1979年的預測數據，是以5.4%的經濟增長率為基礎，對今後20年間農產品需求變化做出的預測。

  （2）從上述兩組數字的具體內容來看，對需求處於增長態勢的農產品的預測基本與實際狀態吻合，然而在增長數量的預測上卻有所出入。進一步講，在果實類及畜產品類的需求增長預測中，對水果及牛奶需求增長的評價過高，相反對肉類、蛋類產品需求增長的評價卻過於保守，這與1970年代中期開始的蜜柑生產調整政策以及牛奶生產過剩有著一定的關係。而且不得不指出，在種植業農產品需求預測中出現的問題相對較為嚴重，除數字差距上的問題之外，對小麥的預測甚至出現相反的結果。

  在此必須注意的是，大米預測結果與大米價格政策之間存在的矛盾。首先儘管長期預測已經指出，大米的需求今後20年間將出現鈍化，但仍然對其鈍化速度抱有一定的幻想；前十年大米的人均年消費量預測，是從1958年的112.8公斤降至109.2公斤，而事實上卻降為95.1公斤；後十年的人均年消費量的預測降至107.3公斤，而實際數字為79.8公斤。其次大米價格政策的實施。為了保證農民收入與他產業從業者收入間的平衡，日本政府對大米實行雙重價格政策，即生產者向政府販賣時的「生產者米價」與消費者購入時的「消費者米價」的分離政策，前者由政府以生產費及收入補償費的方式對農民進行大米的價格補償。事實上，長期預測中對大米需求減少的預測，並未體現在選擇性擴大生產之中；換言之大米生產並未因需求鈍化而被列入削減生產的農產品之中。其原因在於政府的價格政策使大米與其他農產品相比，成為收益性較高的農產品，因此大米的種植面積在大米需求減少的背景下不僅沒有明顯減少，相反有所增加；加之種植農業生產率的提高，大米的單位產量增加，大米生產過剩現象未見緩和。就大米生產來講，長期預測與大米價格政策之間的矛盾帶來供需失衡，乃至1960年代末開始，大米生產過剩現象日趨嚴重，日本政府不得不開始實施大米生產調整政策。