第三節 《農業基本法》下日本農政方針的調整過程

  2007年度《農業白書》中，對日本戰後農政的推行過程做了整體分析，將其分為四個階段：（1）敗戰至農基法成立過程（1945—1961年）；（2）農基法下農政的展開過程（1961—1980年）；（3）國際化進展與「食品·農業·農村基本法」的制定過程（1990—1999年）；（4） 《食品·農業·農村基本法》理念下農政的展開過程（1999—2008年）。不難看出，在以上四個階段中存在兩個節點：其一，是《農業基本法》（簡稱「農基法」）的成立，這意味著戰後日本農政開始從「農業增產政策」向「農業構造政策」轉型。其二，是《食品·農業·農村基本法》（簡稱「新農基法」）的成立，意味著戰後日本農政在新農基法的新理念下進入「21世紀新農政」時期。在此應該注意的是，在新舊農基法成立之間的將近40年裡，日本農政被分為兩個階段，前者是農基法下農政的展開過程；後者是醞釀、制定適應不斷變化的國際環境的農業基本法——食品·農業·農村基本法——的過程。事實上，即使在前者，即農基法下農政的展開過程中，日本農政方針仍然經歷了數次調整，其調整過程可歸納為表10-1。

  表10-1 農基法下農業政策方針調整及主要內容變化

  如上表所示，1961年農基法成立直至20世紀80年代末，日本農政在農基法的農業構造理念下展開；同時為了實現農基法提出的提高農業生產率，增加農民收入的政策目標，農政方針進行了數次調整，具體調整分為以下幾個階段：（1）被稱為「基本法農政」的1960年代農業政策。主要包括三方面內容：選擇性擴大生產[14]；培育自立經營農戶[15]；整備農業生產基礎。（2）被稱為「綜合農政」的1970年代農業政策。1970年代初期開始，大米生產過剩現象日趨嚴重，兼業農戶不斷增加，1960年代開始的培育自立經營農戶的目標進展緩慢。為了解決以上問題，政府決定調整農政方針，將農政內容主要聚焦於三個方面：實施大米「生產調整政策」[16]；通過促進兼業農戶的離農，擴大「核心農戶」[17]的經營規模；提高農業機械化程度。（3）被稱為「80年代農政」的1980年代初期開始的農業政策。進入1980年代，農產品貿易自由化對日本農業的影響日趨嚴重，農政的主要內容集中於農產品貿易自由化對策，乃至保證日本農產品在國內市場所占的份額之上。為此，政府希望通過農地三法的成立推動農地流轉，擴大農業經營規模，提高農產品在國內市場上的競爭力。

  關於以上農政調整原因及主要政策方針、內容，《2010年度農業白書》的「卷末附錄、回顧年度報告的50年」[18]中做了簡要的說明。首先，上文就「農基法農政」向「綜合農政」的調整指出，1970年代農政方針的調整，以1970年2月20日內閣決議《關於推行綜合農政》[19]為依據展開。該內閣決議明確了今後農政的六個基本方向：（1）實現農業現代化，擴大農業生產規模，提高農業生產率；（2）實施大米的生產調整政策；（3）保證農產品價格安定，促進農產品流通、加工的近代化；（4）通過提高有自立經營意願的農戶的農業收入以及其他農戶的農外收入，提高農戶的生活水平；（5）幫助具有離農希望的農戶順利離農；（6）綜合整備農村地區的生產基礎及生活環境，建設新農村。可以看到，1970年代初開始實施的「綜合農政」，除保留了原農政方針中的農業構造政策之外，對農政方針的最大調整包括兩點內容：一是全面實施大米生產調整政策，一是開始將對農業經營體的關注重點，從自立經營農戶擴展到兼業農戶之上。後者包含兩方面內容，即一方面幫助有離農願望的兼業農民順利離農；另一方面通過提高兼業農民的農外收入，達到提高農民生活水平之目的。

  其次，「回顧年度報告的50年」中，還就「80年代農政」的主要內容指出，「農業肩負著向國民供給食物的重要使命，然而迄今為止在農業的發展過程中，農業構造並未能得到充分的改善，今後農業構造改善仍然是農政的主要課題；不僅如此，還面臨著以大米的供給過剩為首的農產品供需失衡、食品價格增長、農業收入減少等問題。今後的農政有必要遵循《80年代農政的基本方向》[20]中的規定，更加強化實施」。上文證明「80年代農政」方針的調整，是以農政審議會於1980年10月向政府提交的報告《80年代農政的基本方向》為依據，其調整重點在於強化農業構造改善及緩解農產品供需失衡問題之上。該報告主要提出六個重點政策方向：（1）食品安全供給及安全保障（維持強化食品自給率、安定食品進口、確保食品儲備）；（2）保證健康豐富的飲食生活（宣傳日本型飲食生活的意義、向消費者提供相關情報等）；（3）農業生產的再構成（農業生產的重點展開、確保及整備優良農地）；（4）實現高生產率農業；（5）創建有活力的農村社會；（6）維持培養綠色資源。不難看出《80年代農政的基本方向》特別強調了農業所肩負的食品安全保障機能，指出必須維持及強化食品自給率；同時指出今後農政將更加重視或強化農業構造改善，促進並確保優良農地的利用與流轉。