第二節 《農業基本法》的理念及其主要內容

  1961年2月18日，由內閣及社會黨議員[9]分別制定的兩個「農業基本法案」提交第38屆國會審議，前者由農林大臣周東英雄就提案理由做了如下解釋：

  毋庸置疑，我國農業在過去幾代人的努力下，在為國民供應糧食及其他農產品、有效利用資源、保全國土、擴大國內市場等國民經濟發展與國民生活安定上做出了很大的貢獻。農業從事者，作為農業的承擔者忍受了太多的困苦並盡到了應有的責任，他們作為國家社會的重要的締造者，與他產業從事者一起充分發揮了勤勉能力及創造精神。然而，我國經濟發展過程中，農業因為受自然、經濟、社會的制約與他產業相比，在生產率上出現了顯著的差距。除此之外，隨著國民生活水平的提高，他們對農產品的需求出現了變化，澱粉質食品的消費減少，蛋白脂肪質食品等的消費傾向增大；勞動力呈現從農業向他產業轉移的現象，農業就業人口開始減少，農業與農業所處的環境出現顯著的變化。在這種農業亟須改變的背景下，其作為產業、經濟的重要部門之一，也必須順應國民經濟的成長與發展；一方面提高生產率以防落後於他產業部門，一方面有必要使農業從事者得到與他產業從事者相均衡的生活條件。考慮到農業及其環境的變化，農業乃至農業從事者應有的狀態，為了促進和諧，目前在明確農業應有的發展方向、指出農業相關政策目標的基礎上，推行諸般政策的實施，不僅是對農業及其從事者的重要使命的回答，同時也是對以公共福祉為最大願望的國民的期待的回答。[10]上文首先肯定了迄今為止農業在國民經濟中發揮的作用，同時指出在經濟發展過程中由於農業自身條件，乃至外界條件變化的制約，與他產業之間產生了明顯的差距，這一切使農業已經到了不得不重新選擇前進路徑的境地。其次認為今後農業的發展具有兩方面內容，一是通過提高農業自身的生產率減少其與他產業之間存在的差距；一是通過提高農業從業者的收入，使其能夠在生活水平上與他產業從業者相平衡。很明顯該法案的主旨在於明確農業今後的發展方向，指出農業相關政策的基本方針。關於政府法案的主要內容可以歸納如下：首先，政策目標。為了修正自然、經濟、社會對農業的制約，改變農業與他產業之間的差距，通過提高農業生產率及農業從事者收入，達到使其具有與他產業從事者相均衡的生活水平，提高農業及農業從事者的地位。其次，為了達到以上政策目標，集中推行以下政策：（1）選擇性擴大農業生產；（2）提高農業生產率及農業生產總額；（3）改善農業構造；（4）提高農產品流通的合理化；（5）確保農產品價格穩定及農業收入；（6）保證農業資材的生產及流通及其價格的安定；（7）培育具有近代性的農業經營者，根據農業從事者的願望及能力為其安排適當的工作；（8）整備農村環境，提高農業從事者的福祉。

  後者是由社會黨議員提交的對立法案，北山愛郎議員在農林委員會上就該法案主旨進行了如下解釋：「我黨自1958年開始著手農業基本法的制定工作，曾經三次發表草案大綱，廣泛聽取各方面的意見，經再三審視之後，今提交國會……該法案是社會黨農業政策的集大成……政府案是將農業納入資本主義自由經濟的框架之中，試圖使農業及農民服從以壟斷資本主義為中心的經濟成長計劃的基本法。而我黨的法案是站在農民的立場之上，試圖保護農民的利益、實施強有力的農業發展政策的基本法，兩者之不同顯而易見。」[11]此後，在第38屆國會的全體會議上，北山再度登壇對政府案進行了尖銳批評：「政府基本法前文中，充分肯定了農民在漫長的歷史磨鍊中忍耐了太多的困苦，發揮了勤勉能力及創造精神，並表示『堅信他們今後仍會堅持下去』。也就是說，政府認為農民在資本主義經濟中，必須繼續承擔提供廉價勞動力及廉價農產品的使命，這是我們無法容忍的」[12]；同時明確了民主黨法案的目標是，「飛躍性擴充農業生產率，提高農畜產品的自給率，提高農民的收入及生活水平，使其達到他產業從業者的標準」[13]。關於法案的具體內容北山指出：（1）有必要擴張農用地數量。指出農用地得不到增加，零星經營則得不到改善。（2）關於土地所有形式。必須堅持耕者有其田的原則，排除土地所有與農業勞動的分離。（3）關於經營方式。解決零星經營的方法在於促進共同經營，培育農業生產組合。（4）改善糧食管理制度，對主要農畜產品在生產費及收入補償方式下，實施價格支持政策。（5）確保農業資材，包括肥料、農藥、農機具、家畜的飼料、電力、石油等資材的供給，以保證農產品價格的安定；必要之際其生產、進口、販賣等在國營乃至國家管理下進行。（6）在發展旱田、草地農業的基礎上，將大米及牛奶生產作為農業生產的支柱產品，制定國家補助金措施，促進奶農經營的安定。（7）建立災害損失補償制度，明確國家在災害預防及救援上的責任。

  關於以上兩個法案的異同可以歸納如下：首先在立法理念上，兩案均強調通過提高農業生產率及農民收入，達到削減工農業生產率及工農業從業者收入之間的差距，提高農業及農民的地位。但是在提高農產品自給率問題上，兩法案之間存在一定的差異。政府案希望通過選擇性擴大生產保證主要農產品在國內市場上的份額，而民主黨法案卻強調提高所有農產品的自給率。其次在具體內容上，兩法案同樣提出有必要改善農業構造，擴大農業經營規模，保證農業資材的生產流通及價格穩定，促進農業的近代化程度等具體方案；但不同的是，政府案希望通過安排具有離農希望的農民找到適當的工作而擴大農業經營規模，而民主黨案則認為應該通過擴充農用地數量，促進農業的共同經營來擴大農業經營規模。值得注意的是，民主黨指出，政府法案存在很大的問題。其一，政府案以1.5—2公頃的農戶經營作為農戶自立經營的目標，而這種所謂「自立農戶經營」並無法適應農業近代化及機械化發展趨勢，更無法真正實現提高農業生產率的目的。其二，政府案一方面主張培育以農戶為單位的自立經營體，一方面強調促進農業的協業化，兩者間存在一定的矛盾。農地的權利向相對較大的農戶流轉，促使零星農民脫離農業經營的做法，是放棄小農的危險作法。上述批評事實上準確指出了政府將要實施的農業政策中的致命弱點。

  在以上背景下，國會毫無懸念地通過了內閣提交的「農業基本法案」，日本戰後農業政策領域的憲法《農業基本法》，於1961年6月12日公布並實施。該法第一條明確指出，該法的目標是矯正農業與他產業之間在生產率上存在的差距，提高農業生產率及農業從事者收入。足見《農業基本法》下的日本農業政策將以「農業構造政策」為中心展開，「農業構造論」無疑成為《農業基本法》的基本理念。其主要政策結構可以總結為圖10-1。

  圖10-1 《農業基本法》下主要農業政策構成

  註：根據《農業基本法》內容製成。