第一節 戰後經濟復興期農業政策的轉折點

  1945年8月15日，日本迎來的不僅是戰敗者的身份、GHQ的占領，同時還有極度的通貨膨脹、失業與糧食缺乏，全體國民不得不在飢餓中度日。戰後糧食危機，除來自朝鮮半島，中國台灣、東北地區的糧食移入通道被斬斷，以及150萬在海外的軍人及日本人返日帶來的糧食需求之外，1945年因自然災害帶來的糧食歉收也是一大原因。據農林省的統計，戰敗導致來自殖民地的年平均1000萬石糧食被停止，1945年糧食收成與前年相比減少1200萬石；可以想像2200萬石糧食的缺口與150萬人口的增加會帶來怎樣的結果。事實上，1937年侵華戰爭開始後，日本國內糧食生產量下降，來自朝鮮·中國台灣的糧食移入開始減少，日本國內陷入慢性糧食不足狀態。1937年《米谷應急措施法》、1942年《糧食管理法》（簡稱「食管法」）先後成立。前者的目的在於，盧溝橋事變後「政府不僅有必要準備相當數量的大米以供軍用，還要保證國民的主食，即大米的供求平穩及價格安定」[3]；後者的目的則在於，通過國家權力介入糧食生產、流通、消費的全過程，在國家一元化統制管理下，「適應大東亞戰爭下的長期應戰態勢，保證槍口後方國民的生活安定……使農民能夠安心增產」[4]；以上兩法糧食的國家統制及促進國內糧食生產之目的非常明顯。從上述戰敗前後日本國內糧食供求狀況上看，戰敗後日本所面臨的已經不是「糧食不足」而是「糧食危機」，日本政府的首要任務是如何解決國民的溫飽問題。

  根據「終戰聯絡中央事務局」《糧食進口問題的現階段推測及對策》[5]中記載，1945年9月21日，日本政府向GHQ提出進口250千噸糧食及其他生活必需品（食鹽、糖等）的懇求，對此GHQ指示，對日糧食進口必須在最小限度內並且確立支付手段之後實施；日本政府再度於同年10月1日提出緊急要求，希望進口大米100千噸、小麥100千噸及食鹽100千噸，並希望通過出口生絲決算及臨時借款進行支付。雖然GHQ於1945年11月24日表示，「原則上允許糧食、棉花、石油、食鹽的進口」，但交涉由於遠東委員會的介入，糧食進口遲遲未能實現。1946年5月19日，日本國內發生有25萬人參加的被稱為「突破糧食危機人民大會」的「糧食暴動」。雖然暴動的次日，麥克阿瑟發表聲明指出「絕不允許暴民示威活動」，但是該暴動也成為美國開始對日糧食援助的契機，1945年5月至10月迄，約68萬噸糧食投入日本，戰後日本的糧食危機得到一定程度的緩解。

  以上背景下，日本政府的農業政策主要集中於以下幾點之上：首先，有效利用國內糧食資源。包括強化糧食徵購制度，嚴格控制糧食向黑市流入現象；強化管理農業生產用肥料；徹底實施合理化主食配給制度。其次，堅持糧食進口對策。包括促進從美國及亞洲各國的糧食進口。最後，糧食增產政策。1946年11月9日，內閣通過《緊急開拓事業實施要領》[6]決議，指出其方針是「為了順應終戰後糧食狀況及伴隨復員而來的新農村建設需要，計劃實施大規模農地開墾、排水開墾及土地改良事業，以達到糧食的自給化，同時促進離職工人、軍人及其他人員的歸農」；同時對其主要內容做了明確的規劃：（1）開墾面積155萬公頃，其中內地85萬公頃、北海道70萬公頃；計劃5年內完成；增產目標，栽培大米、麥子、豆類、雜谷、薯類等主要糧食作物。（2）排水開墾面積約10萬公頃，其中湖面排水7.5萬公頃、海面排水2.5萬公頃；計劃6年內完成；增產目標，主要種植大米、麥子等主要糧食作物，數年后土地良地化後計劃達到種植大米200萬石，麥子34萬石。

  （3）土地改良。機械排水、耕地整理、旱田灌溉等土地改良面積約210萬公頃，計劃3年內完成。（4）歸農計劃。歸農戶數為100萬戶，其中內地80萬戶、北海道20萬戶，計劃5年內完成。（5）最後指出，「關於完成本事業必要的經費，將儘快制定預算措施」。可以看出，戰後日本農業增產政策主要有兩個目的，一是通過糧食增產達到糧食自給的目的；一是通過開墾農地增加自耕農數量，同時安置復員人員及失業工人，同時該開拓事業的必要經費由國家預算支付。值得注意的是，整個開墾事業計劃開墾165萬公頃農地，創建100萬農戶，從總體上看該開墾事業對整體農業結構不會產生太大的影響。緊急開拓事業的展開，加之農地改革的實施使國內90%以上的農地成為自耕地，這在極大程度上調動了農民的生產積極性。可以說農地改革後日本農政的主旋律完全轉移到農業增產之上，直至1955年這一戰後史上的重要節點的到來。

  1955年鳩山一郎第一次內閣成立之際，就任農林大臣的河野一郎指出，「只提倡糧食必須增產，就像傻瓜只能記一件事情一樣」，決定對戰後持續了10年的糧食增產政策進行調整。本次政策調整，首先與美國對日政策的調整相關。1954年3月，日美間「MSA協定」簽訂，美國在向日本提供武器援助的條件下，與日本簽訂了「農產品購入協定」，日本政府為此放棄了通過糧食增產達到糧食自給的目標，成為美國處理本國剩餘農產品的絕好對象。其次，日本無條件投降後，戰後復興的10年間，經歷了1952年的對日媾和條約的生效、1955年加盟GATT、1956年加入聯合國後，日本終於重新回到國際社會的舞台。在1956年的《經濟白書》中，日本政府寫道：「……應該說，已經不是戰後。我們現在面臨著不同的事態，依靠復興的成長已經結束。今後的成長將依靠近代化支撐，而近代化的進步則必須在迅速並安定的經濟成長下方能成為可能。攝取新生事物，通常會受到抵抗，經濟社會的落後部分，在一定時間中反而可能會因為近代化讓人感到矛盾激化。但是從長期看，中小企業、勞動、農業等各部門存在的諸矛盾，只能在經濟的發展中才會被吸收……」[7]以上因為「應該說，已經不是戰後」這一名句被廣泛認知的《經濟白書》，事實上，針對農業部門傳達了更為重要的信息。政府認為，今後的經濟發展中近代化將成為重要內容，而在近代化過程中，諸如農業這種落後部門與近代化的矛盾一定會凸顯，此時農業政策調整的可能性已經出現。

  1957年日本農林省向國會提交了第一個《農林白書》[8]，其中指出日本農業正面臨著5個危險信號：（1）農戶收入低；（2）糧食供給力弱；（3）國際競爭力低；（4）兼業化現象多；（5）農業就業構造惡化。同時指出「為了今後農業的發展，農民地位的提高，必須提高農業的生產率，否則農業沒有未來」，該《農林白書》成為農業基本法成立的契機。1959年4月，「農林漁業基本問題調查會」成立，該調查會作為首相的諮詢機關，肩負著向政府提供相關建議的任務。1960年5月，調查會向政府提交了以《農業的基本問題及基本對策》為題的調查報告，指出了目前農業存在的問題，並提出了未來農業政策的方向。日本農政領域的憲法「農業基本法案」的制定開始起步，戰後日本農政方針的第一次轉折正式開始。