第五節 平成的農地改革

  2005年8月29日，農水省發表了《新食品·農業·農村基本計劃》，同年12月9日「食品·農業·農村政策審議會」（簡稱「新農政審議會」）向政府提交了以《關於促進農政改革》為題的報告，再次著手農業政策改革。報告指出，本次農政改革將是「面向理想未來的高速度改革」[13]，在改革日程中特別強調「重新構築農地制度」的相關計劃，其具體包括：（1） 2003—2005年，做好向新政策轉型的準備；（2） 2005年以後，正式開始制度性改革。關於本次農政改革的主要內容可歸納為表9-5。表中所示本次改革的主要內容包括糧食·農業·農村三個方面，具體方針表明以上三個方面的內容均與農地問題有著不可分割的關係。特別是第3項的「為提高新參務農者數量，再建農業承擔者及農地制度」內容，可以說是該改革的重中之重。就以上農政改革中的農地制度改革，即所謂「重新構築農地制度」的具體方針，當時的農水省副大臣宮腰，在2006年9月召開的「農地學習會」上以《面向重新構築農地政策》[14]為題的報告中，做了如下的論述：

  現在的農地制度立足於農地法、農業經營基礎強化促進法、農業振興地區整備法、土地改良法等立法之上。而作為其基礎的農地法，以維持戰後農地改革的成果為目的，該法貫穿著農地以其耕種者所有為最佳狀態的自耕農主義的理念，是以佃農獲得農地所有權，即創建或維持自耕農為起點的……本次改革力圖達到戰後農政的重大轉折……向以農地利用為基本方針的農地政策轉化，這一點將成為本次改革的重要課題。在以上背景下，農地政策將開始針對農業承擔者，推進以租賃地為中心的農地匯集利用政策，並且在振興都市農業的同時，加速促進新參務農者的增加，使其在安定、有效地利用土地的基礎上，進行具有可持續性的農業經營……

  以上論述表明，日本農地政策將通過本次改革達到戰後農地政策的重大轉折；該轉折是從「自耕農主義」向「以租賃地為中心的農地的匯集利用」的轉折，也就是說農地政策的中心將從「土地所有主義」向「土地利用主義」轉移。

  表9-5 「面向理想未來的高速度改革」的主要內容

  在以上改革方針的指導下，2008年7月，農水省公布了《平成農地改革的具體內容》[15]，指出「計劃在2008年內完成制定農地改革計劃案，並開始執行」，同時指出本次改革包括兩方面內容，「（1）平成的農地改革：在確保農地數量的基礎上，分離『所有』與『利用』，徹底貫徹農地的有效利用及農地流轉，預計在2011年消除農業重要地區的『放棄耕種地』[16]的存在；（2）企業型農業經營的擴大：推進農業經營法人化，擴大具有企業感的農業經營。修改包括農地租賃事業的存在方式（由市町村指定）在內的農地利用規制，促進適應不同地區的多樣化新參務農……平成的農地改革是使大規模經營成為可能的農地改革」。從以上內容中能夠看到農水省的決心，「平成的農地改革」以此為起點全面開始。

  

  2008年12月3日，《農地改革計劃》[17]按時完成，指出本次改革的目標是「……向『強有力的農業構造』轉化，確保農地的數量及有效利用，促進農地的匯集及法人經營、新參務農者的增加，發揮生產者多樣化創意，擴大農業經營規模，促進農產品的出口貿易」。2009年2月24日，「農地法修改法案」提交第171屆國會審議，並於同年6月24日公布。根據農水省發表的《農地制度修訂概要》[18]，本次修改的主要內容可歸納如下：

  （1）本法的目的。1952年農地法第一條的「本法律認為農地以其耕種者所有最為理想」被改為「本法律，鑑於作為國內農業生產基礎的農地，無論在現在或是將來均是國民有限的、貴重的資源，根據迄今為止農地由耕種者自身所有起到的重要作用，在對農地的農地外轉用進行規制的同時，通過制定促進有效利用農地者獲取農地的權利、調整農地的利用關係、確保農地的農業上的利用的措施，達到穩定耕種者地位、增加國內農業生產，乃至確保國民糧食安全供給之目的」。特別強調了農地法穩定耕種者地位、擴大農業生產、保證國民糧食供給的目的。（2）緩和農地權利的移動規制。有條件的（農業上的利用、不影響其他農戶的經營）允許農業生產法人以外的法人租賃農地。（3）農業生產法人制度修訂。在維持農業生產法人以地區農業者為中心的基礎上，緩和農業生產法人的出資限制。（4） 「游休農地」對策。由農業委員會每年對「游休農地」進行調查，對所有權不明的「游休農地」進行託管，設定其利用權。

  綜上，戰後日本農地制度、政策經歷了多次改革，特別是烏拉圭回合農業談判達成協議的20世紀末起，改革頻度不斷增加，其中首當其衝的當屬農地法。分析農地法的歷次改革內容可以發現，其均無法擺脫保護自耕農權力與創建適應市場經濟的大規模農業這兩種理念的矛盾，一直在以上兩者之間尋找平衡，然而結果卻不能盡如人意。為此，「平成的農地改革」再度開始，本次對農地法的修訂中，可以看到對法律理念的修訂部分。由此可見，「平成的農地改革」已經開始切入農地制度中的理念性問題，與之前的歷次改革相比更加深入。然而必須指出的是，新改訂農地法之中仍然強調「農地由耕種者自身所有起到的重要作用」，無疑「自耕農理念」仍然是農業政策制定過程中需要考慮的問題之一。在新改訂農地法方針下的日本農地制度能否真正從「土地所有」轉向「土地利用」，能否真正促進土地流轉、達到創建大規模農業的目的，仍值得持續關注。

  【注釋】

  [1] 今村奈良臣著『現代農地政策論』，東京大學出版會，1983年，第5頁。

  [2] 加藤一郎「農地法の立法論理―自作農主義中心として―」，今村奈良臣編『土地制度論Ⅰ』，農山漁村文化協會，1983年，第7—8頁。

  [3] 「第十三回國會衆議院農林委員會議録第十五號」，國立國會図書館所蔵。

  [4] 前出今村奈良臣著『現代農地政策論』，第6頁。

  [5] 「飯米農戶」指耕種自己食用糧食的農戶。

  [6] 「第十三回國會衆議院農林委員會議録第四十三號」，國立國會図書館所蔵。

  [7] 原文「農業振興地域の整備に関する法律」。

  [8] 原文「農業経営基盤強化促進法」（「農用地利用増進法」）。該法於1980年5月28日公布，法律名稱為「農地利用增進法」（因此簡稱「增進法」），2002年名稱改為「農業經營基礎強化促進法」。

  [9] 農地相關的第三個法律文件，因此被稱為「農地三法」。

  [10] 1961《農業基本法》成立，該法代替了《農地法》在農業政策領域的「基本法」地位，成為戰後日本農政領域的「憲法」；關於該法的成立及其內容將在下一章進行重點論述。

  [11] 農林水産省「農地政策にめぐる事情」，2007年1月，農林水産省ホームページ。

  [12] 農林水産省「ウルグアイランド農業合意対策大綱」，1994年10月，農林水産省ホームペー ジ。

  [13] 原文「目指すべき將來像の実現に向けてスピード感を持った改革」。

  [14] 農林水産省ホームページ，http：//www.maff.go.jp/j/study/nouti_seisaku/01/index.html。

  [15] 原文「平成の農地改革の正體」，農林水産省ホームページ。

  [16] 「放棄耕種地」指雖然以前是耕地，但是過去一年間未曾耕種，今後數年間仍沒有耕種計劃的農地。與「游休農地」相比範圍較小。兩者均為農水省調查農地利用程度時的用語。

  [17] 原文「農地改革プラン」，農林水産省ホームページ。

  [18] 原文「農地制度の見直しの概要」，農林水産省ホームページ。