第四節 「面向21世紀農業結構」與農地政策改革

  自1961年《農業基本法》[10]成立，1962年《農地法》修訂，乃至1980年增進法成立，農業構造政策論成為日本農政的主要內容，其中農地流轉問題成為農業構造政策的重點工程，政府不斷調整政策理念及增設相關法律，試圖通過緩和各種對農地的統制，促進農地流轉、擴大農業經營規模。20世紀90年代中期開始，「面向21世紀農政改革」在農業構造改革的口號下起步，其中農地制度、政策改革方向，也同樣立足於構築「面向21世紀農業構造」這一基礎之上，農業構造改革成為「面向21世紀農政改革」中的最大課題。

  日本政府在1999年7月16日公布的《食品·農業·農村基本法》中明確指出：今後日本農業政策將以培育「具有效率性、安定性的農業經營」，確立由其承擔「農業生產的相當部分」的農業構造為主要方針；可以看出，日本政府提倡的「21世紀農業構造」是指，由「具有效率性、安定性的農業經營」體，承擔日本「農業生產的相當部分」的農業構造。關於「具有效率性、安定性的農業經營」，農水省的解釋是：「主要從業者的年間勞動時間與他產業從業者相同；其平均收入不遜色於他產業從業者，即年收入在530萬日元左右。為了達到以上目標，高生產率、收益性、持續性是必要條件」；[11]關於「農業生產的相當部分」農水省的目標是：經營農地面積在「2000年度末達到農地面積的半數以上」。[12]可以理解為，日本政府計劃在2000年度末，日本農地面積的一半以上，由具有高生產率、高收益及可持續性的大規模農業經營體承擔。在以上目標下，「面向21世紀農地政策改革」正式開始，其具體內容可歸納為表9-3。

  表9-3 「面向21世紀農地政策改革」的要點

  從上表中的具體內容可以看出，20世紀90年代中期開始起步的新一輪農地政策改革，仍集中於對農地法、農振法、增進法三個農地相關法律的改革之上，其主要特點是：（1）以創建理想農業構造為目的，將上述農地相關法律納入新農基法的框架之下；（2）通過農地流轉（包括通過借貸等手段促進農地使用權的移動）及農業生產法人化、股份化等措施，提高農業的生產率、促進大規模農業的形成、加快農地的有效利用及防止農地的荒廢。值得注意的是，與1962年後農業構造論向農地相關法律滲透過程中的農地政策調整相比，1990年代中期開始的農地政策改革，具備更清晰的目標及更強的力度，諸如勾畫了較為清晰的「理想的農業結構」的藍圖，促進股份公司介入農業生產活動，緩解對農業生產法人的各種規制等。然而不能否認，在各種規製得到很大程度緩解的同時，農地法的理念（自耕農理念）與農業構造政策理念（擴大農業生產規模）之間的矛盾仍然存在。首先，雖然農地法開始允許股份公司介入農業生產，但該法第一條中仍保留著其成立之時的自耕農主義的政策意圖；對股份公司的經營方式——股份的轉讓、決策權等給予限制，其目的當然在於防止農地投機事件的發生，但也無疑在一定程度上削弱了以股份公司加入農業生產法人行列的積極性。其次，增進法在「特定農業法人」之外增加了「特定農業團體」項目，加大了發展集團農業的力度；但是卻將其列入「農用地利用規程」之中，該政策意圖在於農地的有效利用、防止農地流失之上；但是依據「農地利用規程」對農地進行規制，將會限制受託代耕的「特定農業團體」的經營自由，從這一點上來看，其亦具有影響農地匯集利用之隱患。

  增進法成立的1980年，乃至新一輪的農地政策改革的實施，對促進農地流轉究竟是否達到預期的效果可見表9-4。從表中數據可以看出：（1） 1980年到1990年的前10年，耕地規模在1公頃以下的農戶數量減少了將近40萬戶，但是其在耕種農戶總數中所占的比例並沒有太大的變化，僅減少了1.6個百分點；1990年到2000年的後10年，雖然該階層的農戶數以基本相同的速度減少，但是占比同樣沒有明顯下降，共下降不到1個百分點；說明在1980年增進法成立後的20年間，零星農戶在整個日本農業構造中所占的比例並未出現明顯的變化。

  （2）耕地面積在1—3公頃的中堅農戶的數量在20年間減少了將近45萬戶，但是同樣其在總耕種農戶中的占比僅下降了1%左右；5公頃以上的農戶數量雖有增加，但是占比在前10年僅增長了0.5%，後10年雖然10公頃以上的大規模耕種農戶出現，但是其占比仍然處於1位數以下。很明顯2000年度末，日本農地面積的一半以上，由具有高生產率、高收益及可持續性的大規模農業經營體承擔這一政策目標並未能實現。

  表9-4 日本耕種農戶經營耕地面積統計（單位：千戶）