第三節 農地相關法律中的「自耕農理念」與「農業構造論」

  1962年農地法修訂後，日本農地政策中不可避免地出現兩種理念，一是耕者有其田的自耕農理念，一是以擴大農業經營規模、提高農業生產力為主旨的農業構造政策理念。毋庸置疑，前者不得不限制農地權利的移動，而後者則必須促進農地流轉；兩種理念上存在的矛盾，使日本農地政策處於尷尬的境地。1962年以後的日本農地政策，不得不在兩種理念中尋找平衡；1969年成立的《農業振興地區整備法》[7]（簡稱為「農振法」），及1980年成立的《農業經營基礎強化促進法》[8]（簡稱為「增進法」或「農地三法」[9]），均是農業構造論在農地制度中的具體體現。以上兩法與《農地法》一起成為戰後日本農地制度、政策的主要法律依據。表9-2是上述農地相關法律自成立起至21世紀開始前的1999年為止的主要修訂過程，是兩種立法理念的平衡與演變的過程。

  對表中的內容可以做以下說明：（1）農地法的主要修訂內容。表中所示農地法的4次主要修訂中均體現了農業構造論的精神。如上文所述， 1962年的第一次修訂主要以改善農業構造為目標，增加了農業生產法人制度，希望通過允許農業生產法人介入農業生產，擴大農業經營規模。而1970年及1980年的第二次及第三次修訂，是農振法及增進法成立後的相應修改；主要以促進土地的農業利用及土地流轉，擴大農業經營規模為目的。（2）農振法成立後，開展以市町村主導的「農地利用增進事業」，促進一定區域內農用地的集團利用，希望通過擴大被農地法規制的農地的借貸達到農用地的有效利用，擴大農業經營規模。該農地利用增進事業於1980年從農振法框架下獨立，以增進法為法律依據的「農地利用增進事業」全面展開。（3） 1990年代末，日本農地相關法律中出現了地方自治的動向，這無疑是受到1995年《地方分權限期法》及1999年《地方分權一攬子法》成立的影響，是農地政策從中央集權向地方分權轉化的過程。（4）值得注意的是，農地法的第二次修訂，對第一條的立法目的進行了調整，除維持原有自耕農理念之外，加入了「促進土地在農業上的有效利用」條文；然而必須指出，儘管如此農地相關法律中的理念性矛盾仍然存在，農地制度、政策理念仍未能完成從「土地所有」向「土地利用」的轉化。

  表9-2 21世紀開始前夕《農地法》及相關法律的改訂過程