第二節 「農業構造論」的衝擊——《農地法》的新理念

  在以上自耕農理念下成立的《農地法》自其開始在國會上審議起，便遇到各種質疑。在此以1952年6月10日農林委員會的審議為例，解析「農地法案」遇到的質疑。當日站在提問台上的是農林委員會理事竹村奈良一，而負責解答的法案提交方是農林省農地局長平川守，兩者的攻防如下。

  竹村提問：我的問題是關於第三條第二項第五款，規定北海道2公頃、都府縣0.3公頃以下者不可獲取農地，這對全國來講是一個重大問題。原因是，例如1950年的2月1日，農林省的統計表示， 0.3公頃以下的農戶有143萬8722戶，至少內地農戶的24%為0.3公頃未滿的農戶。而北海道2公頃未滿的農戶有11萬4482戶，也就是說47%農戶的耕地在2公頃以下。按此規定，這一群體今後將無法獲得新的耕地，如果上述規定實施的話會引起各種問題，請問如何考慮的？

  平川回答：想必大家都知道，本法案的目標之一，是實現創建及維持中堅自耕農。為此設定最低面積標準，該標準以下的農戶雖然從事農業但並不是主要農業從事者，僅是「飯米農戶」[5]，收入的大部分從其他職業所得，屬於生產自己食用的糧食及其他副業性質的農戶。在分配有限的農地問題上，從優先順序方面考慮，首先排除非常大面積的農戶；排除非常小面積的農戶及將農業作為副業的農戶……原則上講，仍然要將少量的農地優先分配給中堅的農戶，鞏固農業的基礎是最為重要的……

  

  竹村提問：培育理想規模的農戶這一觀點確實存在，但問題是，如果按這種觀點實施的話，至少應該考慮為什麼現在內地0.3公頃以下的農戶仍不得不在耕種，他們想成為0.3公頃以上的農戶也無法做到……如果想要對這些人進行壓縮，是否制定了可以對其進行壓縮的對策，並在該對策下對其進行整理的方針……

  平川回答：本法案的觀點，剛剛也說過，作為對象的農地的數量極少，只有現在的少量租佃地的自耕地化及新開發的少量農地，必須考慮將這些農地分配給怎樣的群體。屆時的確應該考慮剛剛話題中的零星農戶的問題，但與其相比不是更應該考慮靠農業、靠少量耕地面積而無法生活的群體嗎？0.3公頃以下的零星農戶戰後急速增加，但是這些人將來總要在農業部門之外的部門中去考慮對策。作為農地法的觀點，難道不應該首先考慮不去從事農業之外的職業的農戶嗎？

  竹村提問：……你說可開墾的土地數量少，關於這一點可能會變成論戰不想問你，但是如果看一下地圖，你剛剛也承認了，有六七百萬公頃土地，這一點先不說，總之不去制定使那些農戶成為理想農戶的措施，而是禁止，這件事我無論如何都不能認可……

  平川回答：大凡常識性考慮的話，現在的平均內地1公頃左右僅僅是一個目標，但是把他作為數學問題問我幾公頃最為理想則非常難以回答。作為這個法案無論如何無法積極地決定到底幾公頃最為理想，所以反過來考慮了不理想的面積是多少，認為不理想的面積大約是上限3公頃，下限0.3公頃。

  竹村提問：你的回答非常可笑……你將非理想農戶標準定位在0.3公頃以下的回答我無法認可……[6]

  以上農地法審議過程中的舌戰內容，主要集中在對農地權利移動的統制限度之上。在野黨的竹村提問可總結如下：（1）內地將近占農戶總數24%的農戶、北海道將近47%的農戶將被農地法剝奪再度獲得土地的權利，這一點非常不公平；如果該限制被農地法援用的話，是否同時制定了相應的措施以保證該群體獲得公平的待遇。（2）內地0.3及北海道2公頃標準的根據是源於怎樣的觀點。（3）為什麼制定限制非理想農戶獲得土地的規定，而不去制定幫助其成為理想農戶的規定。對此農政官僚平川的回答如下：（1）農地法的目標是維持創建理想自耕農，有必要將有限的農地分配給僅靠農業維持生活的農戶，而不是分配給將農業作為副業或僅耕種自家食用糧食的農戶；以上農戶可以從事其他行業的工作。（2）關於農地權力移動下限的設定，不是一個數學問題，因此無法回答幾公頃最為理想，但是相反認為非理想自耕農的經營面積是3公頃以上及0.3公頃以下。可以看出，關於理想自耕農的經營規模，農地法案中的認識並不清晰，因此採取了反向思維將0.3公頃以下及3公頃以上定為非理想自耕農，可以推測農地法案希望通過限制過小農獲取農地的方法，緩解將會產生的農業人口的壓力，向他產業提供勞動力。但是值得注意的是，農地法中對農地權利移動的限制，直接關係著農業構造及農業經營的發展方向，而該標準的設定依據卻不具備堅實的理論依據的支持，不具備任何積極性；這一點應該是農地法案的重要缺陷之一。

  基本貫徹了原法案精神的《農地法》，果然實施不久便受到「農業構造論」的挑戰。1952年對日媾和條約生效後，日本經濟快速發展，1956年度的《經濟白書》中出現了名句「應該說，已經不是戰後」；充分說明日本經濟已經恢復到戰前的水平，接踵而來的是經濟高度發展期。然而不得不指出的是，在日本戰後經濟高度發展過程中，工、農業生產力及工、農業從業者收入之間產生巨大差距，農業構造論隨之出現。農業構造論指出，工、農業間的不等價交換及其從業者之間收入差距的產生，是零星農耕所致；主張擴大農業經營規模，通過促進農業的集團化、機械化等措施提高農業生產力，藉以消除工、農業間差距。而上述農業構造政策的實施，必須以促進農地流轉為條件；《農地法》對農業構造的桎梏開始凸顯。1961年6月《農業基本法》（簡稱為「農基法」）成立後，政府開始著手對《農地法》進行修改，1961年10月16日，「農地法部分修改法案」提交第39屆國會審議，新農地法於1962年5月11日公布，農基法的「農業構造政策理念」對《農地法》的理念構成了一定的衝擊，戰後日本農地政策方針出現調整。1962年第一次農地法修訂的主要內容可見表9-1。

  表9-1 1962年《農地法》第一次修訂時的主要修訂焦點

  從以上修訂內容中可以看到1962年的第一次農地法修訂具有以下幾個特點：（1）新法對第一條的法律目的未做任何修改，可以認為耕者有其田的「自耕農理念」仍然存在於新農地法之中。（2）新農地法中的重大改變之一是在農業從事者中加入了「農業生產法人」項目，也就是說農業經營者不再僅僅是「農戶」，可以是具有「農事組合」「聯名公司」「合資公司」及「有限公司」形態的法人。農業生產法人條款的增加，充分體現了「農業構造政策」的精神，旨在促進農業的大型化、集團化。（3）新法緩和了對農地權利移動的限制，即在一定條件下取消農地權利移動上限，同時對農業生產法人獲取農地權利之際不再設置限制標準。該修訂在一定程度上緩解了政府對農地權利移動的統制，旨在促進農地流轉、擴大農業經營規模。但是值得注意的是，「自耕農理念」雖然受到「農業構造論」的衝擊，但仍然是新法的基本理念，正因為如此，雖然新法中出現農業生產法人的概念，但仍然設置了限制條件，其中包括諸如具有決議權的成員中，土地所有者必須超過半數，租賃土地面積不得超過成員土地面積的一半等限制，在一定程度上約束了集團農業的發展。不能否認，1962年新農地法中存在的矛盾，或稱之為兩種理念的並存，給農業經營規模的擴大帶來一定的阻力。