第一節 《農地法》的「自耕農理念」

  戰後日本農業政策隨著幣原內閣的成立開始起步，面臨的是戰後國內極度的糧食危機及亟待解決的農村民主化問題，當然這一切在GHQ占領政策方針——非軍事化、民主化——下進行。1948年1月6日，美國陸軍長官羅亞爾發表聲明指出，對日非軍事、民主化政策已經「迅速實現」，但是目前看來，當初的「全面非軍事化」計劃與「建設自立國家的新目標相左」，美國的對日占領政策出現轉折。但值得注意的是，羅亞爾繼續指出「在農業問題上，這兩個目標基本可以並存。打倒封建所有制也就是終結好戰勢力。農地的徹底分割，可以刺激更多數量的農地所有者，達到全面增產的效果」。足見GHQ占領政策的轉變並未影響農業政策的方向，農地改革及農業增產仍然是占領期農政的主旋律。

  1951年初，農地改革告一段落，通過農地制度法律體系的整備，維持穩定農地改革的成果事宜被提上議事日程。關於農地法審議背景，日本法學家加藤一郎指出：「的確，農地改革途中乃至結束之後，出現過地主制復活的危險。例如，從農地的移動上看，1949年前後迄出現全國性淪落傾向，不能否認有農民淪落、寄生地主制復活的可能性。1950年前後出現中農層肥大化現象，即上層及下層減少，1公頃至3公頃的中農層增加；這恰巧是農地改革所期望的自耕農中心階層，如此看到了農地所有與經營能夠繼續安定下去的可能性；農地法正是在這種背景下於1952年成立。」[2]以上論述表明，事實上農地改革結束前後，均曾經出現過地主制復活的可能性，因此維持農地改革成果，穩定自耕農中心階層的地位，防止新生自耕農的淪落成為當務之急。1952年3月18日，日本內閣向第13屆國會提交了「農地法案」及「農地法實施法案」，農地立法進入國會審議階段。時任農林大臣的廣川弘禪在國會上，就法案提交審議的原因陳述如下：

  眾所周知，我國的農地改革作為戰後占領政策的重要環節實施，現在已經有200萬公頃租佃地實現了自耕化，創建自耕農420萬戶。如此光輝的成果在世界上得到很高的評價，幾乎所有預期目標均已實現。然而，這僅是快速、全面創建自耕農的農地改革的第一階段，留給今後的課題是如何維持這一成果，這極其困難並且非常重要。為了解決這一課題，要堅持農地由其耕種者自身所有的原則，此外重要的是防止農戶經營的零星化，培育最為理想的中堅自耕農，將農地改革的原則制度化並一如既往地維持下去。為此，限制農地所有權的移動，加速促進租佃地的自耕地化，制定防止自耕地再度淪落為租佃地的措施的同時，有必要調整租佃關係穩定耕種者的地位……為了維持農地改革的成果，制定以農地法作為基本法的新的法律體系。[3]

  以上農林大臣的講話中傳達了非常重要的信息：（1）農地改革僅僅完成了戰後農政的第一個目標，即迅速、全面創建自耕農的目標。而如何維持農地改革的成果則成為今後農政的最大課題，這是一個困難而又重要的課題。（2）解決課題的方針是「堅持農地由其耕種者所有的原則」，並將這一原則制度化。明確指出農地法的原則是「農地由其耕種者所有」，農地法的自耕農理念或稱之為「自耕農主義」一覽無遺。（3）關於自耕農的定義，講話中指出要「防止農戶經營的零星化」「培育最為理想的中堅自耕農」，可見政府將「最為理想的自耕農」定義為「中堅自耕農戶」，即中等經營規模的農戶。（4）關於「培育最為理想的中堅自耕農」的方法講話強調了四點：限制農地所有權的移動，加速促進殘留租佃地的自耕地化，制定防止自耕地淪落的措施，調整租佃關係保護佃農的權利。必須注意的是，在以上自耕農理念作為原則的農地法的規制下，日本的土地制度將成為「自耕農性土地所有」[4]制度；不僅如此，即將成立的農地法被政府定位為整個農政法律體系的「基本法」，可以想像在該基本法的框架下，今後的日本農業構造已經被限制在「中堅自耕農戶」的經營方式及規模之上。

  

  1952年7月15日，「農地法案」及「農地法實施法案」順利通過國會審議並公布，同年4月GHQ的對日占領結束，日本政府的獨立執政即時開始。此時出台的《農地法》第一條指出：「本法律認為農地以其耕種者所有最為理想，以通過促進耕種者獲得農地，保護其權力，乃至調整土地在農業上的利用關係，達到穩定耕種者地位及提高農業生產力為目的。」以上內容明確表示，該法認為耕者有其田是農地所有最為理想的狀態，其目的就是通過促進耕種者獲得農地、保護其權利以及調整土地在農業上的利用關係，提高耕種者的地位及農業生產力。毫無疑問，《農地法》全面貫徹了法案提交審議時的立法原則，「自耕農理念」成為《農地法》的基本理念，今後日本農政將圍繞「促進耕種者獲得農地」「調整土地在農業上的利用關係」展開，其最終目的是「提高耕種者的地位及農業生產力」。

  關於《農地法》中「自耕農理念」的具體內容，可以通過對該法具體條文的解讀得出。首先，盡最大可能減少租佃地的數量。該法第三條規定，「農地及采草放牧地的所有權移動，以及地上權、永久租佃權、抵押權、使用租賃產生的權利、承租權或其他以使用及收益為目的的權利的設定，或轉移之際，根據省令規定，當事人必須獲取都道府縣知事的許可」，也就是說，農地的權利的設定及轉移，必須經過都道府縣知事的許可。對農地權利進行統制的目的，可以從上述第三條第2項「不予許可條款」中得到結論：其一，當租佃地向耕種該租佃地的佃農之外者販賣之際，不予許可，即當地主有意販賣手中的租佃地之際，其只能販賣於耕種該土地的佃農。其二，不以耕種或養畜為目的者獲取農地所有及耕種權之際，不予許可，即除農地的農業利用目的之外不得獲取農地的權利。這兩條非常清楚地體現了《農地法》對農地權利的設定及轉移進行統制的目的在於，減少租佃地數量及保證農地的農業利用之上。

  其次，儘可能維持「農戶經營」，或稱之為「家族經營」的形式。該法第二條第4項規定，「本法中『自耕農』是指，根據農地或采草放牧地的所有權進行耕種或養畜的個人；『佃農』是指，根據農地或采草放牧地的所有權以外的權利進行耕種或養畜的個人」。可見該法將從事耕種及養畜的農業經營體設定為「個人」，「自耕農」則被定義為擁有土地所有權的「進行耕種或養畜的個人」。此處的「個人」事實上是以家庭為單位的個人，因為在同條第5項中明確規定，前項「的規定適用於進行耕種或養畜的家庭成員」，也就是說前項的自耕農定義適用於其家庭成員；足以證明《農地法》自耕農理念的具體內容，包含了將自耕農定義為「農戶經營」或「家族經營」的內容。

  最後，儘可能擴大「中堅自耕農」階層的數量。該法第三條第2項第三款中規定，在獲取農地權利之際，「計劃獲取權利的土地面積，超出其所在都道府縣規定的面積之際，不予許可」；同第五款中規定在獲取農地權利之際，「計劃獲取權利的土地面積，未滿其所在都道府縣規定的面積之際，不予許可」。可見獲取農地的所有權及耕種權之際，計劃獲取面積在各都道府縣規定的一定面積之外均不予許可；而該一定面積（內地、自耕地與租佃地之和）的上限為平均3公頃，下限為平均0.3公頃。很明顯政府希望通過《農地法》對農地權利移動的限制達到擴大「最為理想的中堅自耕農」的目的，而該「最為理想的中堅自耕農」的經營規模為0.3—3公頃。換言之，戰後日本政府的農業構造藍圖中，0.3公頃以下及3公頃以上的農業經營體被列入「非理想自耕農」的行列。